检察机关内设机构改革研究

1978年检察机关恢复重建后，检察机关内设机构经历了三个阶段的发展变迁①，当前正处于第三阶段，即检察机关内设机构改革阶段。近年来，部分地区检察机关敢为人先、勇于尝试，对内设机构的设置进行大幅度的调整，如广东省佛山市顺德区检察院将原有14个内设机构整合为“三局一办”，海南省基层检察院则将部门整合为“五局一部+检察室”，深圳市福田区检察院将15个内设机构整合为“四局一委一处一室”等。虽然各地检察机关整合部门的模式不一，但均采取了相同的措施精简机构，如统一机构名称，合并职能相近的部门，减少部门数量，基层检察院部门基本保持在个位数，是典型的“大部制”改革。

一、检察机关内设机构改革中出现的问题

在已进行内设机构改革的检察机关，尤其是基层检察院，改革好处显现：一是部分工作职能得到优化。改革后综合管理部门合并，统一管理对宣传、信息材料等事务性工作，规范了与业务部门的衔接，提高了行政管理的质量。二是办案力量得到充实。业务部门合并后，入额院领导、部门负责人的管理工作减少，得以全身心地投入办案。三是办案质效得到提升。改革中推行捕诉合一，提高了批捕质量，縮短了审查起诉周期。单设刑事执行检察、民行检察等部门，提升了法律监督水平。

但是，我们也应该清楚认识到，内设机构改革中出现了一些问题。

1.内部管理弱化。改革之初，部分检察院在内设机构改革中过度强调“去行政化”，院领导、部门负责人对办案权限、管理权限把握不准，存在少管、怕管、不会管的问题。此外，办案团队一般规模较小、人员流动性强，且员额检察官大多无管理经验，导致团队内部管理松散。

2.法律监督职能弱化。实行捕诉一体化之后，部分长期从事公诉工作的检察官未能及时调整办案思路和重点，缺乏相应的侦监业务知识，工作中不善于、不主动开展监督立案、监督撤案等侦查监督工作。长期从事侦监工作的检察官开展审判监督的能力不够，导致抗诉质量不高。

3.业务监督弱化。依托科层制管理模式下的“三级审批制”不复存在，固然保障了检察权独立运行，也少了一重对办案的审核把关机制，导致同一部门内不同员额检察官办案标准不一，司法办案不规范问题增多。

4.机构整合效果不佳。有的地方内设机构只完成了流于表面的“物理式合并”，各部门仍按照改革前的模式运作，大部门内部形成小部门，部门间壁垒明显、沟通协作不足，没有实现“化学式合并”。

这些问题主要出现在内设机构改革的初期、试点阶段，随着改革机制的完善，有的已有明确规范，其它问题深入改革的全面开展、深入推进也会将被解决。

二、当前检察机关内设机构改革中应当注意的问题

“无规矩不成方圆”，必要的司法管理是检察权高效运行的保障。如前所述，当前内设机构改革中出现了业务监管和内部管理弱化等问题，因此我们要坚持问题导向，加强监督管理，做到“放权不放任、有权不任性”。

1.理顺业务部门与相关内部组织、会议的关系。

办案组织并非脱离部门之外的存在，通常一个业务部门内有若干办案组织，其设置、数量、人员以及业务内容等均由部门研究决定。在现行考核机制中，部门负责对员额检察官、司法辅助人员的工作实绩进行审核评定。由此可见，业务部门虽不实体监管办案组织的具体业务，但进行宏观指导管理。

检察官联席会议是检察机关业务部门召开的，由检察官共同参与研究，为承办检察官提供参考意见的专门性业务会议。②由此可知，与检委会不同，检察官联席会议非全院性会议，在业务部门内或跨部门组建;参会人员无论具有多重身份，参会时身份为员额检察官，地位平等;讨论意见不具有强制约束力，仅为员额检察官提供智力支持。此外，检察官联席会议还承担了集体业务学习、统一法律适用、总结类案规则、过滤检委会案件等功能。综上，在内设机构改革中，检察官联席会议是部门内设议事咨询机构，负责提供业务上的“软”指导。

新修订的《人民检察院组织法》将检察委员会设在办案组织一章，这说明，在我国检委会是一种特殊的办案组织形式。通过《人民检察院组织法》规定的检委会职责，及各地检察机关办案职权清单中明确的检委会职权范围，可以看出检委会是检察机关内重要业务决策机构。鉴于员额检察官必须执行检委会的决定，在内设机构改革中，应充分发挥检委会议事议案职能，加强对重大案件的质量把关、内部监督，对重大事项的决策把握。

2.完善案件监管机制。随着“三级审批制”的取消，检察机关应建立健全监管机制，加强对案件的全流程监管，努力实现办案效果的“三个统一”。如蚌山区检察院建立重点案件管理制度，规定案件管理部门在受理十一类重点案件后，书面通知业务部门负责人、分管检察长、检察长，共同研究确定分案方式。员额检察官在办理重点案件时，分节点向以上领导汇报，共同研究讨论，但讨论结果不具有约束力，仅供具有决定权的员额检察官参考。依托统一业务应用系统，分管检察长在审批用印、审核案件时，应加强对案件监督把关，与承办检察官意见不同时，要及时进行沟通，依职权作出自己的决定或提出意见。业务部门或研究室可定期对分管检察长与检察官意见不一的案件进行统计，结合法院判决进行分析，从而指导办案。

3.加强检务督察。2018年底，最高检监察局正式更名为检务督察局，负责“党务、业务、事务”三大监督内容。充分发挥检察督察作用，可有效解决内设机构改革中出现的问题。当前基层检察院大多人员紧缺，无法单设检务督察部门，多在综合业务部门下设立检务督察办公室，无专职督察人员，制约了督察工作的开展。督察人员未经过专业培训，缺乏专业知识，不敢监督、不会监督、不善监督。对于督察中发现的问题，通常进行口头通报、要求整改，但部分问题仍反复出现，无相应的惩处措施，以上种种都影响了检务督察职能的有效发挥。综上，在内设机构改革中，检察机关应设立检务督察部门，由院领导负责，充实人员力量，将督察工作与与流程监督、案件评查、机关效能管理、执法档案建设等工作相结合，提升检务督察实效。

4.优化对检察辅助人员的管理。当前，检察机关内员额检察官按比例配置，但因行政人员短缺，导致检察辅助人员的实际占比提高。在四种辅助人员中，书记员的占比较高，如蚌山区检察院，检察官助理、司法警察、检察技术人员共13人，聘用制书记员8人，业务部门辅助人员4人。鉴于书记员与其他三种人员的数量、招聘方式、专业要求、工作内容等不同，可设立检察辅助机构，对书记员进行集中单独管理，加强日常管理、调派差遣以及培训学习等。具体应以检察机关的编制数、案件量为标准，在省、市院或规模较大的基层检察院，改变现有的书记员与员额检察官固定搭配的模式，由专门部门管理、调配书记员。办案部门或者检察官提出申请，该部门分配人员给予辅助，统计书记员工作量，与业务部门共同进行考核评定。在规模较小的基层检察院，由业务部门负责管理书记员，根据员额检察官的办案情况分配书记员，基本为固定搭配，若有临时情况，则在部门内进行统一调配。

[注释]

①邱学强：《恢复重建以来检察机关内设机构改革的历史经验与启示》，载《检察日报》2018年11月13日。第一阶段：20世纪80年代，以“检察”命名的内设机构设置模式。第二阶段：20世纪90年代至2012年，以“多元化”命名的内设机构设置模式。第三阶段：2013年以来，以扁平化、“大部制”为主要特点的检察机关内设机构改革不断推进。

② 鲁建武：《检察官办案责任制理论和实践问题探讨》，载《深化依法治国实践背景下的检察权运行—第十四届国家高级检察官论坛论文集》2018年。

*本文系2018年度安徽省人民检察院检察理论研究课题《检察机关内设机构改革研究》成果。