多重战略下长江沿线多主体协同发展策略探索——以江阴临港新城为例

董向锋

江苏省城市规划设计研究院 江苏 南京 210036

1 临港新城发展背景

1.1“新常态”下的精致发展要求

2014年，习近平主席提出了中国经济“新常态”，城市发展将呈现降速、转型、多元等三大特征[1]。对江阴沿江而言，沿江优质资源丰富，新常态下从扩张型发展转向约束型发展和精致型发展要求江阴沿江改变粗放的发展方式，寻求资源要素的最大化利用。

1.2长江经济带下的错位发展要求

2016年1月，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上提出“共抓大保护，不搞大开发”的原则。江阴沿江要深入发挥长江经济带发展潜能，处理好内部各主体的关系，避免长江沿线各发展主体“一窝蜂”式同质发展，错位竞合留出生态保护空间。

1.3自贸区崛起下的开放发展要求

2013年8月，中国国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区，对上海周边的江阴而言，可以积极对接上海自贸区。对于江阴沿江地区的新功能、外向经济和港口发展而言，是一次全新的发展机遇。

2 相关研究综述

随着改革开放三十多年来的出口导向和快速城镇化的持续推进，临港新城的规划和实践经验极其丰富，因此也形成了相对完善的研究成果。长江经济带层面，倪浩（2015）、王圣云等（2015）提出了区域协调发展的策略与路径[2-3]。对临港新城的功能、空间、产业、旅游、交通和生态等方向的针对性研究成果也颇为丰富。张梦颖（2015）认为“港城联动”是普遍发展规律[4]；万浩然（2008）认为港口新城要以正确的产业选择为支撑，临港新城主要包括组团式、层阶式、紧凑式和混合式四种布局模式[5]；许俭俭（2009）认为新建的临港新城应当探索理想城市的交通模式，即港口内陆集疏运物流体系、公共交通的主导地位、慢行交通保护[6]。对临港新城规划评估、规划方法、转型发展的研究也逐渐出现。骆悰等（2009）认为临港新城需进行科学全面的实施检讨，为规划编制指明方向[7]；何建木（2011）提出临港新城转型发展的七大建议，即抓体制创新、抓规划调整、抓产业升级、抓功能联动、抓配套服务、抓人气提升和抓城市营销[8]。总体而言，在单个临港新城之间各发展主体协同发展的研究比较缺乏。

3 临港新城多主体发展存在问题

江阴临港新城位于主城西部，北临长江，拥有江阴市一半的沿江岸线，总面积204平方公里（图1）。临港新城下辖“两街、两镇、一办”：夏港街道、申港街道、利港镇、璜土镇、港口办事处，主体较多导致功能重叠、空间低效、产业同构和交通联系不畅等问题。

图1 ：临港新城区位图

3.1 功能重复与低层次并存

江阴临港新城内各发展主体以镇区、街道为核心组织生产生活空间，各自为政，缺乏统筹。城镇建设用地中，工业、港口、物流约占城镇建设用地的60%，居住用地约占22%；公共设施配套不足、分布不均；功能按照镇和社区标准配备，层次较低，缺少强有力的城市西部中心来带动整个新城的发展（图2）。

图2 ：临港新城现状图

3.2 空间杂乱与低效率并存

目前各主体空间沿滨江路、港城大道、镇澄路呈带状、组团式分布。各主体按自身的产业布局规划落实产业空间（图3），布局较为杂乱、缺乏整合。各主体内部居住、工业用地布局混杂，总体呈现大而不强的局面，工业用地地均工业增加值为7.2亿元/平方公里，低于江阴市域的平均水平，与高新区、新桥等产出效率较高区域有较大差距（图4）。

图3 ：各自为政的各主体工业集中区规划

图4 ：各主体工业用地分布与地均增加值情况

3.3 产业扩张快与转型并存

工业、港口及物流用地集中布局在北部沿江区域、夏港南部、申港东部及主干路两侧。近年来，临港新城的工业用地扩张较快，面积已经超过30平方公里，形成了工业“围城”的现象，导致一定的环境污染，亟待转型。

3.4交通联通低与混乱并存

图5 ：现状骨架道路均为过境公路

道路系统不完善，东西向缺乏主干路联系，南北向干路系统不完善；支路系统缺乏梳理；客运与货运廊道功能混杂，过境货流与疏港交通影响城市功能，交通组织缺乏系统性、交通廊道功能混杂的问题突出。以滨江路、芙蓉大道等主要道路出现不同程度的内外交通混杂、客货交通混行的现象，不利于交通安全与运行效率，同时也制约着未来港口服务能力的提升（图5）。

4 沿江协同发展思路

4.1统一管理，理清机制

对于如何解决功能同质、产业同构及资源浪费情况，临港新城应打破行政壁垒，成立更高层级的管理机构进行管理协调，统筹功能、空间和产业发展，统筹土地、资源和要素的分配，创造出有序、有利、健康的竞争模式。

4.2统一目标，因地制宜

对于沿江优质岸线资源利用，遵循“统筹兼顾、高效节约、持续发展”的原则，首先，取缔私有码头，提升公共资源配置效率；其次，整合现状岸线资源，为临港型产业发展和港口服务能力提升预留空间，最后，明确功能，严控底线，保障现状生态岸线长度与比例，从整个层面明确各段岸线的利用功能。

4.3统一蓝图，分期实施

产业布局既要尊重现状，又要避免产业集群在空间上的过度分散，因此在规划制定的发展蓝图中，必须通过刚性约束来明确产业门类，对于主导产业可进一步划分为多个小分区，分区规划、分期实施既解决了产业集群的集聚问题。

5 临港新城沿江协同发展策略

5.1明确功能层次，形成等级分明的功能体系

通过强化新城中心和完善服务设施来提升功能等级和构建体系。强化新城中心主要是提升临港新城中心商贸金融、商业商务、文化娱乐、旅游服务、体育医疗教育等功能，打造一个聚集能力和辐射能力较强的中心区；优化服务设施则根据本片区人口规模及各类公共服务设施的功能特征，建立层次分明的公共服务体系。

临港新城形成四级公共服务体系，第一层级为在申港街道南部镇澄路两侧打造未来临港新城主中心，重点发展商业商务、文科体育、旅游休闲等功能；第二层级为璜土公共服务中心和夏港公共服务中心，为片区提供服务；第三层级为居住社区中心，在居住社区交通便利的中心地段或邻近公共交通站点集中设置居住社区中心；第四层级为基层社区中心，为居民提供最基本的日常生活服务（图6）。

图6 ：临港新城公共设施规划图

5.2 调整空间模式，形成弹性理念的空间结构

整合各主体类似功能，优化港口与腹地的关系，重点增强东西向交通联系，强化整体性，由现状自成体系的“纵向并列结构”转变为相互协同的“横向片层结构”的用地布局模式，形成发展合力。

临港新城港口物流及临港工业向沿江地区集聚，结合现状基础形成各有特色的产业区；生活用地向南集聚；充分利用南部生态要素，形成集中的生态基底和网络，最大限度扩展生活空间与生态空间的接触面，创造宜居生活环境（图7）。

图7 ：临港新城公共设施规划图

5.3 优化产业选择，形成园区集群化产业布局

针对产业扩张和转型的双重压力，临港新城在产业选择上构建了基于现状竞争力、生态环境影响和政策导向为一体的产业评价与选择模型。

以园区化的布局理念，产业集群打破行政边界，以产业链分工为导向，运用板块化、园区化、集群化的布局理念，形成申夏、利璜两大工业板块。在申夏工业板块主要发展金属新材料、新能源、机械装备等产业；在利璜工业板块主要发展石化、机械装备等产业，承担起江阴市未来工业发展主战场的角色（图8）。

图8 ：临港新城产业集群布局规划图

5.4 创新交通理念，构建水陆一体化交通模式

临港新城以水陆一体规划的理念，通过港口吞吐能力测算及对应的堆场面积测算等深入研究，深化了港区的泊位布置、疏港线路组织、堆场布局及周边功能的同步优化，提升岸线资源效益。

针对临港工业区存在大量过境交通、货运交通及疏港交通的特征，找出主要的交通堵点、瓶颈，分析区内交通流真实、全面的特征，从客运体系和货运体系两方面进行系统构建，在源头上降低货运交通对生活区的干扰，形成层次明晰，分工明确的交通体系，铁路支线作为快速疏港功能，轨道交通起对接主城作用，高速公路则跨江联系，三横两纵快速路快速疏解过境交通，三横九纵主干路加强横向联系，满足纵向通勤，次路、支路体系满足生活区、产业区差别发展需求（图9）。

图9 ：临港新城交通体系规划图

6 结语

“新常态”下新城、新区的发展热潮将逐步退却，但作为先发地区的江阴，依托雄厚的基础优势逐步提升发展层次和效率，符合新常态的发展要求。江阴临港新城应当整合发展主体，达到功能、空间、产业和交通的协同发展，提升发展效率和资源配置水平，同时保护好沿江生态空间格局，保障可持续发展。