新型城镇化视角下小城镇规划建设存在的问题及对策

杨 婷

武汉市规划研究院 湖北 武汉 430000

改革开发30多年，中国城镇化迅速发展，在新型城镇化发展阶段，更为注重推动各种类型城市协调发展、推动城镇化建设由重量变向重质变转型、推动城乡统筹发展。作为联系城市与乡村纽带的小城镇受到了前所未有的关注，要求用新的发展视角重新审视其规划建设，统筹考虑资源的合理配置，科学提出城镇和乡村协调发展的措施和路径，营造高品质的城乡人居环境。

一、新型城镇化阶段小城镇建设特征

1.依托差异化分布的资源禀赋，多元发展路径并存。

根据笔者实地调研，小城镇立足自身产业基础，集聚各类资源优势，因地制宜探索出了多元的发展路径。以武汉市为例，依托丰富山体、水体、林地资源的木兰、李家集街，在生态保护前提下发展全域旅游，探索了生态文明建设导向下的旅游带动路径；利用丰富的水资源优势，打造河蟹养殖基地、黄颡鱼养殖基地、旅游休闲观光渔业基地的五里界、山坡乡等城镇探索了精细化生产导向下的特色农业发展路径；利用集中的农地资源，推动村庄集并建设中心社区，打造现代化都市农业和生态化郊野田园，积极发展果蔬采摘、园林观光、露营垂钓、科普教育、婚庆摄影等乡村旅游项目的侏儒街、索河街、邓南街等城镇，探索了规模农业经营导向下的适当集并发展路径。

2.总体经济规模持续快速增长，但乡镇制造业衰退严重，人口普遍外流。

通过梳理典型小城镇生产总值和产业结构的变化，可以看出近十年来小城镇的总体经济规模呈现持续快速增长态势，年平均增长率达到20%以上。与此同时，受发展环境和政策影响，以混凝土建材、机械零部件加工、农产品粗加工、木材加工等产业为主，档次低、规模小、效益低的乡镇制造业普遍衰败，工业发展带动力不强，就业岗位有限，内部人口消化不足，导致小城镇人口往大城镇迁移，中西部欠发达地区人口外流程度更高。以武汉市为例，近十年小城镇常住人口减少约50万人，增长率为-23%，年均增长率为-3.0%。

武汉市新城区小城镇常住人口总量变化图

3.由重视镇区建设向镇域统筹发展转型，规划体系和政策保障不断完善。

小城镇联系城乡，是实施乡村振兴战略和新型城镇化战略的重要引擎。各地按照全域统筹、城乡一体的建设管理思路，普遍建立了“镇域、镇区、村庄”三层次统领、多个专项支撑的规划编制新体系，推动镇村整体发展。与此同时，党中央、国务院围绕产镇融合发展、新农村建设、农村新产业新业态等方向出台一系列重大政策，鼓励各地结合实际制定工作细则，切实保障小城镇城乡融合、振兴发展。

规划编制新体系示意图

二、小城镇规划建设存在的问题

1.规划理念落后，设施配套不全。

小城镇规划通常缺乏全域统筹、可持续发展的规划理念，规划编制工作滞后于城镇建设需要，城镇的公共服务设施和基础设施配置滞后于地区经济发展和人民群众需求的增长。同时由于缺乏大数据等先进分析手段的支撑和科学的设施配置方法，导致设施布局不平衡、服务不均等。

2.建设模式单一，地域特色不显。

目前大多数小城镇通过“土地城镇化”带动“人口城镇化”，过度依靠土地出让的财政收入维持城镇的建设运营，导致城镇不断外延扩张，规划区面积不断扩大，随之带来城镇建设用地利用粗放，产业水平低下，生态资源被蚕食。与此同时，小城镇建设中往往忽视对于地域文化特色和山水格局的保留与塑造，公共空间简单照搬城市建设手法，导致小城镇面貌“不乡不城”，千篇一律，单调乏味，品质不高。

3.监管机制缺位，管理效能不佳。

小城镇规划实施管理存在重编制轻监管的情况，对监管的行政资源投入不足，缺乏有效的批后管理和监督机制。一方面，规划管理机构少、人员少、知识少，直接制约了小城镇规划管理水平；另一方面，执法手段单一，缺乏利用卫星遥感监测、动态巡查等综合手段的运用，日常巡查中及时发现、制止和查处违法违规建设行为等工作要求的执行力度不够，导致违法建设数量多，成本低。

三、新型城镇化视角下小城镇规划建设的原则

1、以人为本的原则。小城镇规划建设应有利生产、方便生活，注重城乡公共事业发展和社会进步，维护公众利益，促进社会公平，尊重居民个人意愿、维护居民合法权益，营造良好的生态环境、人居环境和人文环境，为城乡全面发展创造条件。

2、节约集约用地的原则。小城镇规划建设应把节约集约用地放在优先位置。坚持统筹城乡建设，控制用地增量，着力挖潜，充分利用现有建设用地，严格控制占用耕地；坚持深化改革，充分发挥市场机制作用，切实提高资源配置效率；坚持科技创新，充分运用科学技术手段提高用地和管地水平；坚持依法行政，严格执法监察，强化节约集约用地标准控制和结果考核。

3、保护生态的原则。小城镇规划建设应体现发展生产、改善生活与保护生态并举的要求，坚持人居环境优化和生态文明建设相协调，坚持建设运营“低影响、低成本、低维护”，力争以最小的资源消耗和环境代价取得最大的经济社会效益。

4、因地制宜的原则。小城镇规划建设应避免“千村一面”，既要有效保护和合理利用历史文化，尊重健康的民俗风情和生活习惯，又要考虑城乡产业发展特色和平原、丘陵等不同地形地貌特点，有序开展村庄整治或集并工作，做到生态环境、文化传承和风貌特色的融合统一。

四、新型城镇化视角下小城镇规划建设对策

1.规划先导，产业转型。科学的规划是小城镇发展的基础，而产业规划则是其中的核心内容，直接决定小城镇发展方向和路径。新型城镇化进程中对于小城镇的规划编制提出了更高的内在需求，要求以“绿色低碳”的视角、“三产融合”的理念、“以保促建”的价值观重新审视小城镇的规划问题，引导产业转型，实现腾笼换鸟，切实推动小城镇经济发展。一是找准产业发展方向。立足国家宏观政策引导、周边城镇产业发展态势、自身的资源禀赋和产业基础，找准自身的产业发展方向，积极融入区域产业格局。二是构建产业体系。转变目前重速度、轻质量的产业发展模式，坚持走新型节约化道路，发展循环经济、低碳经济、绿色经济，耦构建合城乡居民消费升级需求与国民产业变化特点、一二三产融合的产业体系，横向延展产业链条，纵向提高产业附加值。三是明确产业空间布局。合理确定特色农业生产区、农副产品绿色加工区、休闲旅游发展区等产业集聚区的选址，并制定产业发展指引，策划特色发展项目，切实引导城镇产业转型，推动城镇高质量发展。

2.维育生态，彰显风貌。不同于大中城市由高楼大厦、桥梁高架形成的钢筋水泥森林形象，小城镇以其依山傍水的自然风光、特色浓郁的乡土风情、步移景异的街巷空间塑造出独特的个性风貌，也成为其提高影响力、长远发展的重要支撑因素。新型城镇化时期，更加强调以保护促发展，在推进小城镇规划建设过程中，必须立足实际，采取有效措施切实做好生态环境保护与景观风貌塑造工作。一是维育城镇生态廊道，塑造城镇生态框架。积极引入大数据分析技术，识别景观异质性高的区域，串联城镇大型水面、绿地、防护绿带，形成环绕城镇的生态绿网，维持小城镇良好的大气环境质量，保护生物多样性，并为小城镇旅游休闲产业发展预留空间。二是打造绿化景观节点，提高环境景观品质。重视小城镇内小公园、小广场等绿化节点的景观打造，避免走入“重指标、轻内涵”的设计误区。需要立足当地特色，多采用本地植物，丰富搭配层次，配套家具小品，塑造四季有景、景景不同的景观特色。三是繁荣乡土文化，打造特色文化品牌。摸查小城镇有形和无形的文化遗存，整合技术人才、项目资金等资源，打造特色文化村落，并利用节庆、推介会、展示馆、新闻媒体等多样形式推广文化品牌，提升小城镇民俗文化和地方特色的知名度。

3.完善设施，均等服务。自十八大以来，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置是小城镇规划建设的重要目标。考虑基本公共服务设施的市场化改革，需要在设施配置中协调公共服务的使用方和供给方的利益关系，以“纵向分层+横向分类”模式构建公共服务设施体系框架。小城镇在城乡建设空间布局中涵盖了镇区和社区（包括农村社区）。镇区和社区在空间地位、规模、发展需求等方面对公共服务提出了不同的要求，公共服务设施配置则应在两个空间层面分级予以响应。具有基本服务功能、小规模的基本公共服务设施尽量全覆盖设施，满足居民日常生活要求；而具有区域服务功能、大规模的公共服务设施则集中在镇区设置，提高运营效率和服务质量，实现城乡共享；对于居民需求较大的教育、卫生等基本设施在中心社区尽量全覆盖设置，并在实际配置过程中，按照人口密度的分布确定合理的公共服务设施规模。规划可通过提高交通可达性，扩大中心社区设施服务覆盖范围的方式来解决基本公共服务供给问题，实现服务范围内城乡全覆盖。

4.精细管理，差异建设。小城镇的规划建设及经济发展离不开强有力的监督管理机制，需要因地制宜制定科学合理的管理制度，综合运用影像、航飞等执法手段，全面调动执法力量下沉，及时查处违法建设案件，确保城镇规划建设的严格实施。尤其对于小城镇中最为严峻的土地应用管理问题，应当遵循市场规律，考虑公益需求，分区制定强度、密度、高度等管控指引细则，实现城镇精致化建设。与此同时，结合小城镇各自发展特点，建议按照发展水平和产业特点分类制定管理政策，引导小城镇差异化发展。如对于建成区面积大、人口多、经济强的城镇，进一步优化政策设计和制度设计，助推城镇经济升级。对于人口少、发展潜力一般的小城镇，重点完善基本公共服务功能，改善环境，提升品质，如时机适宜时可并入发展条件较好的城镇，形成共荣发展态势。对于资源丰富、区位不佳的城镇，则重点优化道路交通条件，争取省市级政策扶持。

5.金融创新，拓宽融资渠道。从相关实践中可以看到，当前小城镇道路交通、环境整治、设施配套等的建设资金主要来源于土地财政，有限的资金来源成为制约小城镇发展的“瓶颈”，导致很多工程建设难以及时完工。对此，笔者认为应按照新型城镇化建设要求，努力打造开放、多元、协调和创新的城镇化金融服务体系，建立企业、外资、个人及国家等多方参与的投资管理机制，探索城镇国有资产市场化道路，采取谁投资、谁收益的相关策略，从而保障城镇各类设施建设。

六、结语

在新型城镇化背景下，小城镇的合理发展对于缩小城乡差距、统筹城乡经济具有重要作用，必须立足于区位交通、土地资源、产业发展等实际情况，探索适宜的发展路径。本文通过系统调查研究，提出了小城镇规划建设的措施建议，以期保障小城镇可持续发展。与此同时，小城镇的规划建设具有复杂性与特殊性，有必要结合地方实际在城镇建设中进一步实践和优化。