产业区块控制线划定方法简析——以福建省晋江市为例

王小兵

广州市城市规划勘测设计研究院 广东 广州 510060

一、研究背景

自1951年第一个产业园区——斯坦福科技园区诞生以来，产业园区作为支撑城市经济发展的重要组成部分，不断创造着巨大的经济效益和社会效益，同时对城市建设用地的扩张和城镇化进程也产生重要的影响。改革开放以来，我国产业园区经历了快速发展，在土地、税收、体制机制等方面积累了众多经验，极大的推动了地方经济建设和城市发展，形成包括开发区、经济发展区、工业园区等多种类型的园区模式。当前，随着我国经济发展进入“新常态”，传统产业园区对土地资源和水资源的高度依赖，造成环境污染和产能过剩等问题日渐凸显，同时各地产业园区规划与土地规划、环保规划等在空间和规模上的矛盾，又带来产业园区空间管理上的混乱。2015年12月，中央经济工作会议明确提出去产能的目标，亟需产业园区在规模控制、转型升级、园区集聚发展和低碳环保等方面做出变革。

2008年以来，以广州市为代表的国内特大城市，在不打破部门行政架构的背景下，率先在全国开展“三规合一”工作。通过对城镇化发展阶段和产业园区的深入研究，提出划定产业区块控制线的方式对产业园区的空间边界、园区规模和准入要求进行管理的尝试。2016年2月，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》出台，提出“依法制定城市规划，实现一张蓝图干到底”的目标，要求“加强空间开发管制，划定城市开发边界，根据资源禀赋和环境承载能力，引导调控城市规模，优化城市空间布局和形态功能，确定城市建设约束性指标”。在此要求下，产业园区作为城市开发的重要区域，需要进一步通过产业区块控制线的划定，统筹协调规划、国土、环保和林业等多部门交叉管理的矛盾，实现空间边界划定、规模管控和产业集聚等方面的优化。

本文选取中国县域产业经济最为发达的城市代表——福建省晋江市作为研究对象，解析在产业结构调整，国际形势变化等因素影响下，通过“增量入园，存量调整”的方法划定产业区块控制线，引导产业集聚发展，促进产业转型升级，实现产业园区规模控制，以及生态保护与经济发展协同的目标。

二、产业区块控制线及其研究概况

2.1 产业区块

产业区块的概念于近年开始提出，是指在建设用地范围内，由“工业园区——连片城镇工业用地”形成的产业用地，具体包括工业园区、产业园区、产业集聚区、示范区等用地，以及具有一定用地规模的集中连片工业用地和物流仓储用地。

2.2 产业区块控制线

产业区块控制线是基于产业园区和产业区块的管控而言，其概念最早来源于2008年广州市“三规合一”成果。在协调统筹国民经济发展规划、城市规划和土地利用规划差异过程中，划定产业区块控制线作为城市建设用地规模控制线的组成部分。

产业区块控制线具体定义是根据国民经济和社会发展规划确定的工业园区、高技术产业园区和物流园区，协调城乡规划工业布局，划定由“工业园区-连片城镇工业用地”组成的用地集中区的边界线为产业用地区块控制线。目前，关于产业区块控制线的研究还处于起步阶段，主要在广州、厦门等城市的“多规合一”成果中，作为管控产业园区规模和边界的手段，具体的差异比较、划定原则、划定过程和管控要求还未形成理论成果。

三、晋江产业园区发展及问题分析

3.1 晋江市产业园区发展历程

城市产业空间的发展受到社会经济、国家政策、城市规划、自然地理、人口素质和科技水平等因素的影响，具有明显的时代特征和地域特色。我国产业园区历经三十多年的发展，在政策驱动、要素聚集、空间自组织和地方发展等方面形成诸多特色，笔者将其归纳总结为两类途径：一类是在特定空间范围内，通过政策（Policy）设定,引领（Oriented）要素聚集，从而推动产业园区发展（Development）的路径（POD模式）；一类是在特定空间范围内，通过小成本经济自发（Spontaneity）组织壮大，促进（Oriented）产业要素不断积聚，从而推动产业园区发展（Development）的路径（SOD模式）。POD模式是由政府主导的“自上而下”的发展模式，改革开放以来，我国通过政策设定引领形成了经济技术开发区、高新区、国家新区等众多产业园区类型。SOD模式是以镇域经济为基础的“自下而上”的发展模式，通过乡镇企业的自组织壮大，推动产业要素聚集和地方产业不断发展。晋江作为以镇域产业为核心的地方经济代表，具有明显的SOD模式特色。

3.1.1 工业化阶段（1978年-1992年）

晋江在改革开放之初，凭借三闲（闲人、闲钱、闲房）起步，以四小（小规模、小资本、小成本、小利润）为目标，依托华侨故里的优势形成早期产业发展的基底，为下一步企业集聚发展奠定基础。这一时期晋江市各种产业规模小，呈现小集聚大分散的局面，产业用地空间上呈现杂乱无章的分布态势。

3.1.2 城镇化阶段（1992年-2014年）

晋江产业用地空间集聚，民营企业品牌意识觉醒和崛起的阶段。通过“家家办厂”和乡镇企业发展，晋江在体育用品、纺织服装、食品饮料等产业领域集聚了一批具有行业影响力的企业，形成了1.66万家民营企业、126项国字号产品品牌、38家上市公司的产业规模。这一时期，产业发展与城镇用地综合扩张并行，晋江中心城区建设用地发展迅速，乡镇企业建设用地也有极大发展。同时由于产业用地空间上的集聚发展，产业园区空间边界管理意识开始成形，在2009年形成以晋江经济技术开发区为核心的“一区九园”，构成晋江市产业园区的基本骨架。

同一时期，晋江产业用地的快速发展带动城市建设用地规模的扩张。从1997年到2005年，晋江市建设用地从217平方公里增加到267平方公里，增加50平方公里，年均增长6平方公里左右，远远高于福建省及泉州市同期平均水平。2005年—2014年，晋江市建设用地从267平方公里增加到311平方公里，增加44平方公里，年均增长4平方公里左右，新增建设用地逐步从工业为主导的增长转向综合导向下的增长，建设用地紧凑度提升。

3.1.3 新型城镇化阶段（2015年-今）

2015年，晋江成为全国新型城镇化试点城市，建设用地从增量扩张为主转向增量建设与存量改造并存的新格局。产业园区的发展不再追求单一规模扩张，开始走产业转型创新之路，探索传统产业结合互联网思维模式的发展路径。这一时期，晋江市现状产业发展空间结构主要有三个组成部分：以经济技术开发区为主体，多个产业园区组成的“一区多园”；已批及在编控规规划的产业园区；城乡规划集中连片用地规模20公顷以上的工业仓储用地。

3.2 晋江产业园区发展问题

产业园区作为区域经济组织的重要单元，与城市规划布局和新区开发存在多元互动关系。一方面，晋江镇域产业的自组织增长，推动产业要素快速集聚发展和城市新区爆发式开发，2016年晋江城镇化率达到65%，居于福建省县域城市第一位；另一方面，晋江城市产业快速发展过程中，缺乏合理的产业空间规划和管控，面临着土地供给不足，产业空间分散，产业能耗偏高和生态污染等问题。

3.2.1 土地供给不足

晋江镇域产业自组织发展对产业要素集聚具有积极推动作用，但由于长期以来缺乏有效的空间管控，导致产业用地发展对土地资源和水资源的依赖度较高。改革开发以来，伴随晋江GDP的快速增长，土地资源消耗速度惊人，土地均产出呈现下降态势。根据《晋江市土地利用总体规划（2006-2020年）》，晋江市域2015年现状建设用地规模330平方公里（含滨海新区），2020年土地利用总体规划建设用地面积368平方公里（含滨海新区），2030年城市总体规划建设用地面积408平方公里（含滨海新区），现状建设用地面积接近“十三五”规划规模，“十三五”期间建设用地仅有38平方公里的增长空间，土地资源供给严重不足。

同时，晋江市水资源时空上分布不均匀，工业用水重复利用率低，海水和污水回用都未受到重视，许多地区尤其是沿海地区供水紧张，呈现出资源型、工程性和水质性缺水并存的状况。产业发展受资源环境约束性强，立足现有水土资源承载力的产业发展是可持续发展的方向。

四、晋江产业区块控制线划定

4.1 产业园区的选取

综合晋江市产业园区现状布局，并根据晋江市2015国民经济和社会发展规划确定的工业园区、高技术产业园区和物流园区，协调城乡规划工业布局，提取晋江市产业区块的要素包括三个方面：（1）“一区多园”规划用地范围，包含产业园区用地12处，用地面积约99平方公里。（2）控制性详细规划确定的产业区块，主要包括“一区多园”范围外经城乡规划局规划审批通过的工业园区、经济开发区、产业集聚区、产业集中区等控制性详细规划地块，此类产业区块共6处，用地面积约25平方公里。（3）集中连片的工业用地和物流仓储用地，包括以上两类地块之外的规划工业用地和物流仓储用地集中连片区域，且用地规模在20公顷以上地块。根据《晋江市城市总体规划（2010-2030）修编》、晋江各镇域总体规划和晋江各镇街控制性详细规划成果，提取集中连片且用地面积在20公顷以上的工业用地和物流仓储用地共47处，用地规模约61平方公里。综合三种产业园区类型，本次共提取产业区块用地60余处，用地总面积约184平方公里。

晋江市规划产业区块用地布局图

4.2 产业园区与规划差异分析

由上述晋江市城乡规划产业区块用地与土地利用总体规划进行空间差异分析，提取产业区块用地与土地利用规划差异图斑共7000余处，差异用地规模约62平方公里。其中，城乡规划产业区块用地超出土地利用规划建设用地规模约55平方公里，土地利用规划超出城乡规划产业区块的建设用地规模约7平方公里。根据城乡规划产业区块与土地利用规划的不同差异组合方式，建立差异分析图表如下（表1）。

表1 晋江市产业区块与土规差异用地处理措施

（1） 产业区块用地占用基本农田、林地保护红线和环保生态红线。将晋江城乡规划确定的产业区块用地与土地利用规划中基本农田、林地保护红线和环保生态红线成果进行差异叠合分析，城乡规划产业区块用地位于基本农田范围内图斑共1.4万余处，占用基本农田面积约20.8平方公里，城乡规划产业区块用地位于林地保护红线和环保生态红线范围内图斑共6000余处，涉及用地规模约6.3平方公里。对于此类产业区块用地，原则上将严格保护基本农田、生态保护红线和林业生态红线，逐步清理规划产业区块用地。

（2） 产业区块用地内含有城市公园绿地和水系。为保证城乡规划产业区块用地的空间完整性，对位于产业区块范围内的公园绿地和水域采取原则保留策略，原则不纳入产业区块范围内。其中，位于城乡规划产业区块范围内，用地面积在2公顷以上且不占用基本农田、林地保护红线和环保生态红线的公园绿地共100余处，总用地面积约6平方公里。位于城乡规划产业区块范围内，水域面积在400平米以上且不占用基本农田、林地保护红线和环保生态红线的水域共400余处，用地面积越3平方公里。

（3） 产业区块用地内含有规划村庄居民点用地、特殊用地和其他非建设用地。此类规划产业园区原则上不得占用规划村庄居民点用地、特殊用地和其他非建设用地。经差异叠合比较，规划产业区块用地范围内含有规划村庄居民点用地和其他非建设用地共700余处，用地面积约5平方公里。

（4）产业区块用地占用农林用地。农林用地是城市生态空间的本底，城乡规划确定的产业区块原则不得占用。经差异叠加比对，位于城乡规划产业区块范围内，且位于基本农田、林地保护红线和环保生态红线之外，同时在土地利用规划为建设用地的农林用地共1200余处，用地面积约6平方公里。

4.3 产业区块控制线划定原则

综合上述城乡规划产业区块与各类规划差异类型，本文提出“增量入园，存量调整”的方针，通过规模总控、生态影响最小、重点项目优先的原则，划定晋江产业区块控制线。

（1）规模总控原则。结合规划定位和现有水土等资源环境承载力，在完成产业升级转型，集约利用土地资源和产业园区集群发展理念下，总体把控产业园区用地规模，提出合理的产业园区规模预期。在产业用地布局和控制线话的划定过程中，严格把控总体规模。

（2）生态影响最小原则。产业用地对资源环境和生态环境影响较大，产业用地的布局应充分考虑现有资源环境的生态承载力，在产业用地的布局中避免生态敏感区和环境脆弱地带，在项目引进中优先考虑对生态资源污染小、企业产出效率稿的企业进入园区。

（3）重点项目优先原则。在产业园区项目引进过程中，建立一套项目优化选择机制。优先发展对区域环境破坏小，经济带动能力强的企业和重点项目，逐步取代对环境负荷大、污染严重且经济效益差的项目。

4.4 产业区块差异处理策略

产业区块的核心主体是产业，晋江镇域产业经济自组织发展过程中对产业的选取尤为重要，在具体协调晋江市产业区块与土地利用规划、城乡规划差异时，要结合园区产业发展现状和发展诉求，充分考虑产业园区近期发展重点和未来产业发展方向，具体遵循以下差异处理策略：（1）优先保障“一区多园”产业园区落实。规划产业区块以“产业园区范围线+近期重点建设项目”为基础，结合控制性详细规划范围划定产业区块控制线；（2）严格控制规模。产业区块控制线内主要地类为工业用地和物流仓促用地，为保持产业区块的完整性，可包括配套的道路和设施用地，但需要严格控制规模；（3）以第三产业为主的园区不纳入产业区块控制线。

综合上述划定原则和产业区块差异处理建议，经对土地利用规划建设用地调入调出后，重点对集中连片用地规模小于20公顷的产业园区进行核减，共划分晋江市产业区块52个，划定产业区块控制线范围约119平方公里，占晋江市2020年城市建设用地规模的32.5%。

4.5 产业区块控制线管控要求

（1）产业区块内基本农田原则保护，不得占用

规划基本农田、生态保护红线、林业生态红线是城市基本生态控制线的核心组成部分，城乡规划确定的产业区块原则不得占用。同时对位于城乡规划产业区块范围内，用地面积在2公顷以上且不占用基本农田的绿地、水域面积在400平米以上且不占用基本农田的水域进行原则保护，不纳入产业区块用地范围；对规划村庄居民点用地和其他非建设用地原则保护，不纳入产业区块用地范围；对规划农林用地且土地利用规划为非建设用地的地类原则保留为非建设用地，不纳入产业区块用地范围。

（2）新增工业制造及仓储项目必须入驻产业区块控制线内集聚发展

新增工业项目和仓储项目纳入产业区块控制线内集聚发展可以发挥工业经济规模效应，减少工业项目对居民生活的影响。通过产业区块控制线的划定，未来将优先安排战略新兴产业、高新技术产业等符合国家产业政策和产业发展趋势的先进制造类项目进驻产业园区，鼓励产业区块控制线内现状已建工业用地进行产业升级改造，逐步淘汰落后高耗能产业项目。

晋江市规划产业区块控制线图（作者自制）

五、结论与思考

晋江市作为新型城镇化试点县市，县域产业经济发展特色明显，多年来依托小成本经济自发（Spontaneity）组织壮大，促进（Oriented）产业要素不断积聚，推动产业园区快速发展（Development），形成颇具代表性的SOD模式，在产业形成、集聚发展和品牌规模方面具有重要示范作用。新常态下，随着国际市场动荡、产能过剩和生产要素成本提高等因素，晋江传统产业园区的发展模式面临重大挑战。如何通过控制产业园区发展规模，统筹产业布局和集聚发展，实现产业发展与生态环境的和谐共生，是划定产业区块控制线的意义所在。

本文通过对福建省晋江市产业用地发展历程的梳理，分析现存产业用地发展问题，确定纳入产业区块的园区选取标准，在充分协调国民经济发展规划、土地利用规划、城乡规划、环保规划和林业规划等法定规划基础上，划定晋江市产业区块控制线。并对同类型地域产业园区管理和产业区块控制线划定提出以下要求：

划定产业区块控制线，重点在于优化城市开发空间。需要充分认识区域产业特色和未来产业发展方向，合理确定区域产业园区的要素组成和产业准入门槛，严格控制产业园区的规模，加强产业区块控制线管控，从而引导产业空间走上从“增量”到“存量”，从“存量”到“优质”的发展路径。

划定产业区块控制线，关键在于政府统筹和调控。通过转变政府在产业引进和园区建设中过度依赖土地经营和优惠措施的思路，加强政府对产业的统筹和调控，结合区域产业基础和资源禀赋，合理进行产业定位和规划，避免产业布局空间上“条块分割”，同时完善基础设施配套建设，提供优质的创新环境。