PPP项目的融资问题分析

中瑞世联资产评估(北京)有限公司山东分公司 王勇

为加快政府职能转变，创新公共服务供给机制，促进经济持续健康发展，自2014年以来，我国在公共服务领域大力推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式。截至2019年三季度末，全国PPP综合信息平台管理库项目累计9249个，投资额14.1万亿元；落地项目累计6039个，投资额9.2万亿元，落地率65.3%；开工项目累计3559个、投资额5.3万亿元，开工率58.9%。落地项目不断增加的同时，PPP项目融资难、融资贵、渠道窄成为严重制约PPP项目健康发展的主要因素。

1 PPP项目融资案例分析

四川省财政厅在2017年、2018年先后公布了两期政府和社会资本合作(PPP)项目融资成本信息。

第1期：“截至2017年2月28日，全省PPP项目库处于执行阶段的90个项目中，已签订融资协议的项目42个，总投资458.28亿元，完成融资金额256亿元，42个项目加权平均融资成本5.84%，最低4.35%，最高11%”。

第2期：“截至2018年2月28日，全省PPP项目库处于执行阶段的192个项目中，已签订融资协议的项目93个，总投资1153.95亿元，完成融资金额483亿元；签订融资协议项目数、完成融资金额分别较去年同期增加51个、237.55亿元。新增51个项目加权平均融资成本5.92%”。

以上数据整理分析如下。

1.1 PPP项目融资渠道

已融资到位的93个项目中，由银行业金融机构提供融资的项目81个，占全部项目数量的87%；非银行业金融机构提供融资的项目12个，占全部项目数量的13%，如图1所示。

数据分析结论：PPP项目融资渠道多采用传统银行贷款模式，创新融资渠道仍不畅通。

图1

1.2 PPP项目融资成本分析

已融资到位的93个项目中，政策性银行提供融资的项目2个，加权平均融资成本6.28%；国有大型商业银行提供融资的项目46个，加权平均融资成本5.14%；全国性股份制商业银行提供融资的项目5个，加权平均融资成本5.70%；城市商业银行提供融资的项目28个，加权平均融资成本5.96%。基金公司提供融资的项目3个，加权平均融资成本7.03%；信托公司提供融资的项目1个，融资成本8.50%；证券公司提供融资的项目1个，融资成本6.00%；财务公司提供融资的项目4个，加权平均融资成本9.37%；租赁公司提供融资的项目3个，加权平均融资成本6.21%，如图2所示。

图2

从融资成本看，国有大型商业银行贷款成本较低，财务公司、信托公司、基金公司资金成本较高。结合两年的融资情况看，PPP项目融资成本稳中有升，尚处于理性投资行为。但是在人民银行、银保监会、证监会、外管局《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(银发〔2018〕106号)、《财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金[2018]23号)、《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号)、财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)等规范性文件出台后，金融机构出于防范金融风险的要求，提高了项目的融资门槛，逐步对PPP项目融资贷款放缓了步伐。

2 影响PPP项目融资的主要原因

在推广运用PPP模式过程中，PPP项目融资到位关系到项目合作的成败。PPP项目能否顺利融资既有内因困境也有外因制约，主要从以下几个方面进行分析。

2.1 法律政策的“缺”与“限”

法律政策的“缺”与“限”，主要是指上位法的缺失与规范发展政策的掣肘限制。

2.1.1 法律层面的缺失

自推广运用PPP模式以来，各部委出台了大量的政策指导、规范性法规，有效促进了PPP项目规范持续发展。但受制于上位法缺失，PPP模式遵循预算法、政府采购法、合同法、公司法等相关法律约束。而现行法律法规无法满足及保障PPP模式专业性及创新性的需要。遇到问题时，PPP项目各方各持己见、分歧加大、纠纷不断，项目进展缓慢，各方利益难以保障。

2.1.2 政策层面的限制

PPP模式初心是增加地方公共产品及服务的供给，满足人民群众日益增长物质文化需求。鼓励通过社会资本对公共产品及服务的投入，解决地方政府融资难题，平滑缓解地方财政支出压力。但随着资管新规、防范地方债务风险、严控PPP项目风险等规章的出台，金融机构出于资金安全考虑，不敢轻易投向PPP。另外，社会资本因无法取得原本约定的贷款本金或利率变化，造成投融资成本加大，项目融资违约频繁发生。

2.2 基本财力的“厚”与“薄”

基本财力的“厚”与“薄”，主要是指地方政府财力不均与金融机构的贷款主体倾向。

2.2.1 地区财力厚薄不均

在公共服务和基础设施领域，经济实力较弱的地区缺口更大，亟待上马及改善的民生项目更多，对PPP模式的推广运用更积极，资金的需求更旺盛。由于经济基础差，财力弱、政府债务率高，成为该地区PPP项目融资的主要掣肘。金融机构对该地区PPP项目投资意愿薄弱。

2.2.2 金融机构厚此薄彼

在PPP项目融资过程中，不同社会资本主体获取融资的难度存在较大差别。民营企业相较于国有企业融资难度更大，融资成本更高。金融机构对于国有企业贷款更有倾向性。

2.3 项目效益的“得”与“失”

项目效益的“得”与“失”，主要是指社会公众的受益与地方政府的支出的配比关系，也就通常所说的PPP项目物有所值。

2.3.1 社会公众的受益

PPP项目关注民生大众，在增加公共服务供给数量的同时，更加注重提升公共服务供给质量和效率，逐步实现了公共服务由供给侧结构性改革。项目实施与扶贫攻坚和民生事业发展有机结合，加强公共服务薄弱领域投入，促进区域协同发展。因此，单纯以融资成本高低来判断项目的物有所值是片面的。较低的融资成本对于运营周期长、风险不确定性高、项目收益低，社会效益不明显的PPP项目而言，无法达到金融机构的基本要求。

2.3.2 地方政府的支出

地方政府用于PPP项目的支出责任列入当年一般公共预算，并且在10%可控范围内支付。既防止地方政府债务增长，又为金融机构资金回笼提供了有效保障。按照政府四项支出责任测算的物有所值定量评价体系，只有尽可能调低政府的支出成本，降低政府风险，才能确保项目通过物有所值。金融机构的逐利性与PPP项目的公益性是存在矛盾的，地方政府过分强调PPP项目“保本微利”而忽视市场的作用。

2.4 融资渠道的“寡”与“众”

PPP项目融资渠道窄、融资产品单一、融资成本高是制约项目融资到位的重要因素。

2.4.1 融资渠道窄

目前PPP项目多是债权融资。采用传统的商业银行贷款模式占主要地位。而传统模式下要求项目贷款有实物担保或无限追索权保证。PPP项目资产属于公共(实施机构)所有，不具备作为抵押物的条件，而政府方更不可能为项目贷款背书，只能依靠社会资本自身的信用或担保取得贷款。

2.4.2 融资产品单一

发改、财政、人行等部门(机构)陆续出台各项支持PPP项目的融资政策及产品，但创新金融产品研发与推广需要一定的时间，目前市场成熟的此类产品十分有限。

2.4.3 融资成本偏高

以商业银行信贷为主导的融资，授信条件高、资金监管严格、贷款周期短、需要额外提供担保，难以适应PPP项目建设运营特点。私募基金、保险资金等资金一般要求较高的投资回报，大多数PPP项目的回报率不足以吸引该类资金投资。

2.5 部门机构的“专”与“精”

PPP项目的宗旨是“专业的人做专业的事”，PPP项目融资也不例外。

2.5.1 社会资本能力强

PPP政府和社会资本合作项目对社会资本在融资、建设、运营、管理全生命周期运作能力要求较高。社会资本应具备自有资金的股权投资能力，并通过自身投资及运营能力并解决项目融资难题。从“重建设政府和社会资本合作轻运营”转变为“建设运营并重”，经济效益和社会效益俱佳，规范健康合规的PPP项目。

2.5.2 金融机构专业精

金融机构对项目贷款融资的条件要求不一。根据PPP项目特点，金融机构将面临融资方式改革，收益权质押、项目专项债、企业债等多种融资渠道的研发，将逐渐找到它们在PPP项目中的一席之地。这要求金融机构既要善于以传统模式对项目的支持，又要积极研发与PPP模式相匹配的产品。

2.5.3 咨询机构作用大

第三方咨询机构可有效协助项目各方对项目投资可行性提出专业建议，通过聘请财务、法律、金融、投资等方面的专业机构及专家作为项目智库。帮助各方做好规划、计划、预防，监督、执行等工作，当好经济参谋，规范PPP项目融资工作。

3 PPP项目融资建议

为解决PPP项目融资难问题，笔者认为应从“自身强、政策好、机制活、渠道广、政府帮”等方面下功夫、做文章。

3.1 项目“自身强”

一是，项目自身质量好。遴选运营能力强、发展前景广阔、盈利空间大的项目优先选用PPP模式，吸引社会资本及金融机构的关注。二是，项目自身收益高。基本建设项目融资成本逐步走高，地方财力凸显严重不足，在财政承受能力允许的情况下，适当提高项目收益指标满足社会资本及金融机构的利益需求。

3.2 用好“好政策”

一是，做好交通、水利、养老、扶贫等专项扶持资金与地方PPP项目的有机结合，提振金融机构融资信心。二是，开展项目评优奖补力度，以示范为引领，对项目增信。三是，提升PPP产业基金政策扶持力度，避免基金沉淀，有力支持落后地区的经济建设。

3.3 管理“机制活”

一是，本着互利共赢、友好协商拟定PPP合同，对合同中可谈判条款预留一定的空间渠道适应社会资本及项目的发展要求。二是，完善各项资金支持PPP项目的制度，适度放宽私募基金、保险资金的限制条件。三是，简化项目变更流程，营造良好的营商氛围，为PPP项目提效增速。

3.4 融资“渠道广”

一是，扩宽融资渠道，加大非银行贷款规模，开展信托贷款、委托贷款、私募基金、保险资金、项目债、专项债、产权交易以及公开上市等方式多渠道融资。二是，开展政策性投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等工作，支持社会资本参与重点领域项目建设。三是，依法合规使用世行贷款及政策性、开发性银行贷款，扶持PPP项目发展。

3.5 做好“政府帮”

一是，适当提升政府方出资代表投入项目公司的资本金比例，既起到对项目融资的增信作用，也有利于降低项目建设成本。二是，明确政府方出资代表的融资责任，对于已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，不再承担地方政府举债融资职能的融资平台或国有企业参股项目公司，帮助合作方进行融资，符合公司法、合同法的规定，也有利于合作方之间的“责权利”对等。三是，发挥PPP引导基金引导作用，吸引更多资金支持PPP项目。政策规定政府不得为社会资本方融资提供任何形式的担保红线不可逾越。

4 结语

政府和社会资本合作(PPP)项目关乎民生，造福一方，惠及百姓。解决好项目融资难题，是项目成败的关键一环。各方应共同努力，按照“尽力而为、量力而行”的原则和绩效导向，打通项目各环节障碍，促进PPP事业健康有序发展。