健全和落实党内激励、关怀、帮扶机制研究

党内激励、关怀、帮扶机制是改革开放以来，为凝聚广大党员力量、充分发挥党员的积极性、关爱帮扶困难党员而在基层党建领域探索形成的一种新的实践模式。党的十六届四中全会提出了“关心爱护党员和基层干部，特别要帮助在艰苦环境中工作的党员、下岗失业职工中的党员、生活困难的党员和老党员解决实际困难”的问题，实际上是对建立党内激励、关怀、帮扶机制进行破题。党的十七大第一次明确提出“建立健全党内激励、关怀、帮扶机制，关心和爱护基层干部、老党员、生活困难党员”，正式形成了党内激励、关怀、帮扶机制的概念。党的十八大以后，全面从严治党不断向基层延伸，怒江州委对健全和落实党内激励、关怀、帮扶机制工作高度重视，要求更加明确，措施更加具体，力度明显加大。近年来，怒江州各级党组织根据怒江州困难党员较多、贫困面较大、自我发展能力弱的实际，积极探索和落实长效、稳定的激励、关怀和帮扶机制。州委组织部课题组立足怒江州基层党组织建设探索的实践成果，着眼于边疆民族地区基层党组织建设，就健全和落实党内激励、关怀、帮扶机制问题进行了专题研究并提出对策措施。

一、怒江州健全和落实党内激励、关怀、帮扶机制的基本做法和主要经验

1.领导重视，发挥党组织在激励关怀帮扶中的主导作用

近年来，怒江州高度重视党内激励、关怀、帮扶机制的实施工作，积极探索党内激励、关怀、帮扶机制的新途径，健全和落实各项工作措施，形成一级抓一级、一级带一级，层层抓落实，上下齐抓共管的工作格局。在中共怒江州党的建设工作领导小组的领导下，州、县（市）都成立了党内激励、关怀、帮扶活动领导协调小组，由组织部牵头抓总，民政、财政、人社、卫生、扶贫等部门密切配合，建立了定期联席会议制度，形成协调沟通机制，不断完善制度，各项工作不断规范。同时，大力宣传帮扶中涌现出的先进典型，不断增强党员的荣誉感、归属感和责任感，把健全和落实党内激励关怀帮扶制度作为提高党员素质、增强各级党组织凝聚力战斗力的有力措施，积极探索，狠抓落实，取得了初步成效。

2.创新方式，分类帮扶，不断增强关爱帮扶的实效性

根据中组部《关于建立健全党内激励、关怀、帮扶制度的若干意见》要求，怒江州积极探索健全和落实党内激励、关怀、帮扶工作机制，切实关心和爱护老党员、生活困难党员，进一步激发广大党员的责任感和归属感，增强党组织的凝聚力、战斗力、吸引力和亲和力。在关爱帮扶中纠正简单以年龄为标准发放补助的做法，坚持年龄和贫困两方面标准并重，把特别困难和遭遇重大灾害、疾病的老党员列为重点关爱帮扶对象，优先考虑离任村干部中的困难党员群体。在普遍关爱的前提下，做到特殊情况特殊处理、个别问题个别解决，很多党员生产生活条件有了明显改善，生活水平和质量得到了提升，有的还成为发展生产、脱贫致富的带头人。

3.全面调查，摸清底数，不断增强关爱帮扶的针对性

按“不缺一户、不漏一人”的要求，对全州生活困难党员、老党员情况进行了全面调查摸底，摸清底数，掌握实情，逐人填写《困难党员帮扶登记表》《困难党员基本情况登记表》，建立困难党员帮扶档案。目前，全州29个乡镇共有255个行政村、7个农村社区，2926个村民小组，建立了199个行政村党总支、63个行政村党支部、707个村民小组党支部。2016年底，全州党员31326人，其中农村党员16042人。全州建档立卡户中的贫困党员有2716人，60岁以上党员有664人。

4.积极筹措关怀帮扶资金，提高党内关怀帮扶工作的操作性

健全和落实党内关怀、帮扶机制，必须有资金保障。在政治关怀的前提下，基层广大党员干部更需要经济关怀，特别是贫困村的老党员、老干部，在自身生产、生活能力基本丧失的情况下，他们更期待组织上的物质关怀。怒江州采取“党费划拨、财政支持、部门资助、党员干部职工捐助”的办法筹措困难党员帮扶资金。主要由中央组织部、省委组织部下拨47万元；州县（市）配套下拨党费总额31.85万元。对老党员、长期患病的党员、生活比较困难的党员集中进行走访慰问。

5.健全和完善各项制度，党内关爱、帮扶工作成效显著

按照“工作上依靠、生活上关心、政治上信任”的基本思路，各级党组织在深入调查摸底的基础上，了解掌握本辖区、本系统、本单位困难党员的数量、家庭住址、家庭结构、年收入情况、致困原因、思想动态、急需何种帮助等信息，建立困难党员信息库。县（市）委组织部、州直机关工委在认真梳理核实的基础上，建立生活困难党员信息库，实行动态管理。从关爱基层党员、干部入手，真情关怀、真心爱护基层党员干部，积极探索有效措施和办法，建立了一套符合怒江州实际的党内激励、关怀、帮扶机制，主要是建立党员关爱帮扶专项资金制度、建立困难党员结对帮扶机制、建立走访谈心慰问制度、建立惠民政策联合帮扶机制、建立健全台帐管理制度等。如州县（市）组织部与财政部门对接，将“农村困难党员关爱行动”补助经费纳入本级财政预算，确保补助经费来源稳定规范。

6.认真落实领导干部走访慰问生活困难党员制度

以高度的政治责任感，精心组织走访慰问、送温暖等活动，切实把党中央的关怀和温暖送到广大党员、干部和人民群众心坎上。每年元旦、春节、“七一”前，各级党组织积极开展送温暖活动，对老党员、长期患病的党员、生活困难的党员集中进行走访慰问。根据省委组织部《关于继续开展“农村困难党员关爱行动”的通知》文件精神，结合怒江州实际，全州四（市）县农村困难老党员关爱对象确定为2127人，其中，属于边疆党建长廊建设范围的泸水市、福贡县、贡山县60岁以上农村困难党员关爱对象1148人，每人每月给予30元补助；不属于边疆党建长廊建设范围的兰坪县70岁以上的农村困难党员498人，60-70岁的481人，年龄在70岁以上的农村困难老党员，每人每月给予20元补助；对特别困难和遭遇重大自然灾害、疾病的党员，可根据困难情况给予慰问补助。

仅2017年元旦春节期间，怒江州各级党组织广泛开展了慰问生活困难党员和老党员活动，共使用党费78.85万元，慰问了党员2549人；慰问了基层党组织340个；建立帮扶对子970个；帮助慰问对象解决生产生活困难问题249个；听取工作意见建议145条。有138名州、县（市）领导深入慰问对象家中走访慰问了生活动困难党员、老党员、老干部，并送去了慰问金、慰问品。

另外，各级党组织对本辖区或本单位的困难党员进行“五必访”（即生病住院时必访，发生意外时必访，遇到困难时必访，有较大思想情绪时必访，无故不参加组织生活时必访），了解困难党员的所思所虑，通过政策宣传、典型激励等多种形式，引导他们增强自力更生、脱贫致富的信心和勇气，鼓励他们振奋精神、战胜困难。通过走访谈心慰问活动的深入开展，各级领导干部进一步改进了工作作风，有效促进了“两学一做”学习教育的深入开展。同时，各级各部门开展走访慰问活动做到了既深入基层、进门入户，又联系实际、排忧解难，营造关心爱护生活困难党员、老党员和老干部的良好氛围，取得了“慰问一人、温暖一户、带动一片”的良好社会效果。

7.狠抓主要领导抓党建和党建目标责任制的落实，着力压实基层党建工作责任

从严落实党组织书记全面从严治党“第一责任”。制定《州委书记抓基层党建责任清单的任务分解》《州委常委抓基层党建工作责任清单》和《县（市）委书记、州直机关工委书记、州“两新”组织党工委书记抓基层党建工作责任清单》，建立州、县（市）领导和部门单位定点联系帮扶农村党员工作制度、党员领导干部和困难党员结对帮扶制度、机关干部进村办实事制度等，进一步明确工作责任和任务，把健全和落实党内激励、关怀、帮扶工作纳入年度考核之中，严格考核评价，严格落实各级党委（党组）履行全面从严治党主体责任、各级党组织书记“第一责任”和班子成员“一岗双责”，严格基层党建工作清单管理和述职评议。强化党务问责，对落实管党治党主体责任不力、基层党建工作不严不实的严肃问责。党组织书记抓基层党建综合评价结果写入个人年度考核评价，综合评价为“好”的，年度考核才能确定为优秀等次。

中共怒江州党的建设工作领导小组还下发了《关于实施农村党员“一先双带”工程的指导意见》的通知（怒党建发【2017】3号）。“一先双带”工程：即率先脱贫、带着致富、带头小康。通过“一先双带”工程着力解决怒江州农村党员在生产生活中与广大群众同样落后和困难的问题，充分发挥农村党员在全面脱贫摘帽、全面建成小康中的先锋模范作用，提升基层党组织的引领能力、感召能力、服务能力。农村党员“一先双带”工程，是一项不断夯实党在边疆民族宗教贫困地区执政基础的政治工程，也是一项推动农村党员群众脱贫致富奔小康的民生工程。

二、怒江州健全和落实党内激励、关怀和帮扶机制存在的问题和原因

1. 怒江州困难党员存在的主要问题及原因

课题组深入到怒江州各（市）县和部分乡镇、村、企业和社区，对全州困难党员关怀、帮扶情况进行了全面深入调研。从调研情况看，当前怒江州困难党员“三多特征”明显： 一是年龄偏大的多。困难党员年龄偏大人数多，大部分党员年龄在50—60岁以上，这些困难党员由于年龄大，且有较长的党龄；二是文化偏低的多。据调查，农村困难党员多数文化素质低，有相当一部分还是文盲。他们缺乏生产技术，致富本领不强，生活困难；三是经济收入偏低的多。生活上主要靠子女照顾、靠亲戚朋友接济、靠政府救济，其生活条件、居住环境普遍较差，生活贫困。

通过调研和分析，出现农村困难党员这一特殊弱势群体，既有农村困难党员自身年龄偏大、身体病残、素质较低、思想落后和致富能力弱等个人因素。一是因“病”致贫。调查中，80%以上的困难党员年老体弱，劳动能力衰退或丧失劳动能力，生活缺少保障，抵御疾病能力较弱，因病因灾而导致导致困难。有的党员本人或家庭成员身患顽疾，医疗负担沉重，如果突遇车祸、自然灾害等，生活陷于贫困，十分困难。二是因“养”致贫。由于社会风气的影响，子女不赡养父母的现象不同程度地存在；三是因“能”致贫。有的农村困难党员因缺技术、缺资金而导致的困难。他们多数是文化素质偏低，缺乏生产技术，致富能力不强，脱贫致富能力弱导致贫困。

2. 怒江州激励、关怀、帮扶工作存在有主要问题及原因

一是对激励、关怀、帮扶的内涵认识不深，把握不准。有的基层党组织对健全和落实党内激励、关怀、帮扶机制重视不够，责任心不强，工作主动性不够，“讲起来重要、抓起来次要、忙起来不要”的问题还不同程度存在。思想上的认识偏差导致实际工作落实不到位、实效性差。有的认为党内激励就是每年搞个评选表彰，关怀帮扶就是谁住院了去看望一下，谁家里有重大困难帮一把，等等。致使党内激励、关怀、帮扶工作处于随意性、一般化状态，工作效果一般，没有起到应有的作用。

二是落实党内激励、关怀、帮扶不到位。调查发现，在关爱帮扶对象上，往往只关注困难党员，忽视其他党员，缺乏全面性，对有困难的重点人倾斜的多，对一般党员关心少，有时候甚至出现缺位和失偏现象。在关爱帮扶内容上，侧重于生活方面的多，政治上、思想上以及其他方面的少，往往重生活帮扶，轻政治激励和思想关怀，缺乏系统性；在关爱帮扶方法上，重大节日做得多，平时少，往往重季节性的给钱给物解燃眉之急，轻常态化帮扶，缺乏长效机制等。

三是各部门、单位之间差异较大，不平衡。对于需要关爱帮扶党员的标准不确定、制度不健全，有的单位因人帮扶、因事帮扶，没有统一标准，存在一定差异，且帮扶方式单一，重急难、轻平时，缺长远。受经济社会发展水平的制约，虽然对部分困难党员帮扶投入了一定的人力、物力和财力，但激励关怀帮扶的覆盖面不广，途径偏少，还远远不能满足党员的需求。帮急的多，扶持的少，多用应急、应景“输血”式的方法，如送慰问金、衣物、生活用品等，有针对性的从解决思想问题、提高技能水平等“造血”式帮扶的少，没有从根本上解决问题。

四是对困难党员帮扶投入不足。虽然目前对困难党员帮扶工作投入了一定人力、物力和财力，但由于各级政府的财力还比较薄弱，不可能把有限的财力大幅度投入到扶助困难党员工作中。在涉及困难党员帮扶时，被认为是“党组织分内的事”的认识比较普遍，帮扶资金来源渠道主要是党费等党内工作经费。筹集关怀帮扶经费渠道狭窄，关怀帮扶经费落实困难依然存在，帮扶资金仅仅依靠上级组织部门关爱资金和党费，投入不足，帮扶力度小，覆盖面不广，不能有效解决困难党员的实际困难。

五是对困难党员帮扶工作效果不实。怒江州关怀帮扶工作主要存在：帮扶对象确定难，困难党员面广量大，而且流动性强。确定党内关怀帮扶对象时，因没有统一的标准，一定程度上存在帮扶对象识别不够精准的问题。党组织未能全面掌握需要帮扶的困难党员信息，党内帮扶缺乏针对性。流动党员生活不固定，流出地党组织和流入地党组织缺乏有机衔接，造成关怀帮扶主体缺位。有的地方台帐不齐全，对党员困难的具体原因和表现没有进行分类，对困难党员的申报也没有按照规定的程序进行，致使在确定帮扶对象时，有不同程度的“拍脑袋”现象存在。

六是长效帮扶机制还没有健全和完善。目前，怒江州普遍缺少经常性的长效帮扶机制和规划，救助的随意性还比较大。对困难党员的帮扶也主要集中在元旦、春节、“七一”和遭受自然灾害期间，一般采取给钱给物等应急性、“输血”式的救济方式，帮扶的形式方法单一，没有充分地考虑到党员的实际情况和困难，导致关怀帮扶工作只能治标而不能治本。同时，党组织在发展党员时把关不严格，标准不高，盲目发展了一些脱贫、致富潜能力弱的党员，出现新帮扶困难党员群体。

三、积极探索健全和落实党内激励、关怀和帮扶机制的新思路

1.提高认识，加强领导，为落实党内激励、关怀、帮扶工作提供组织保障

健全和落实党内激励、关怀、帮扶是一项系统工程，涉及面广、政策性强，各级党委要高度重视，切实加强组织领导，把健全和落实党内激励、关怀、帮扶工作摆上重要工作日程，成立专门领导机构，明确职责，精心组织，认真实施。在党委领导下，建立由组织部，民政、财政、人力资源和社会保障、卫生、扶贫以及工会等部门和单位共同参加的组织协调机构。各级党委（党组）书记要主动履行第一责任人职责，负总责、亲自抓，分管领导要具体抓、重点抓，要定期研究解决党内激励、关怀、帮扶的有关问题，专职副书记抓具体协调工作。各级组织部门要充分发挥指导、监督、检查的职能作用，将党内激励关怀帮扶工作纳入基层党建责任制考核范畴，定期或不定期进行督促检查，确保党内激励关怀帮扶工作扎实有效地开展。

2.健全和落实党内激励、关怀和帮扶机制，必须坚持“四个结合”

一是坚持普遍关爱与重点帮助相结合。党组织对党员的激励、关怀、帮扶要在普遍关爱的前提下，做到特殊情况特殊处理、个别问题个别解决。既要注重对广大党员经常性的关心和爱护，又要对特殊困难的党员实施重点帮扶。二是坚持精神激励与物质帮扶相结合。对党员的激励、关怀、帮扶要从实际出发，根据不同党员的不同情况有针对性地实行不同形式，既注重对党员进行精神方面的慰问和激励，又要在适当的范围内给予党员以物质上的支持和帮助，切实解决他们的具体困难。三是坚持保障享受权利与督促履行义务相结合。党组织既要激励、关怀、帮扶党员，保障党员权利得到充分的行使，又要激励党员严格履行义务，充分发挥先锋模范作用。四是坚持关怀帮扶党员与关怀帮扶群众相结合。通过关爱党员，让党员在党组织的关爱中享受权利，让党员感受到党组织的温暖，在党组织的关爱中不断增强对群众的关怀帮扶意识，进而激发全心全意为群众服务的热情，进一步巩固党的执政基础。

3.健全完善党内关怀机制，增强党员干部内生动力

必须创新机制，激发党员的归属感和幸福感。健全和落实党内定期走访制度，继续落实好“五必访”制度，对党员生病住院、家庭受灾、遇到重大困难、有思想情绪或意见、无故不交纳党费和不及时过组织生活等情况进行探访，主动为党员解决生产生活中遇到的难题，使其感觉到党组织的温暖和关怀。完善经常性交心谈心制度，结合走访开展好谈心谈话活动，了解困难党员的所思所虑，通过政策宣传、典型激励等多种形式，引导他们增强自力更生、脱贫致富的信心和勇气，鼓励他们振奋精神、战胜困难。对流动党员要采取确定专人定期电话联系、书信联系的办法，确保流动党员“离乡不离党”。进一步完善党员生活救助补助制度和定人联系制度，确保每位党员遇事有人管、困难有人帮、问题有人解决。做好关心、爱护因重大疾病、重大灾害、突发事件、下岗失业和子女上学等原因导致生活特别困难的党员和建国前老党员等特殊群体党员，帮助符合条件党员纳入政府救济或慈善机构救助范围，着力帮助解决生产生活中的困难和问题，增强各级党组织的亲和力。

4.健全完善党内帮扶机制，提高党组织凝聚力、感召力

一是要进一步探索创建帮扶基金，解决有钱帮扶问题。从怒江州实际出发，通过党费拿一点、财政补一点、相关部门出一点、党员干部捐一点和社会力量帮一点等办法，多渠道筹措建立困难党员帮扶基金。在使用方面，必须遵循专款专用、重点使用、逐级审批等基本原则，建立专用账户，统一管理，专人负责，严格规范帮扶程序和资金使用管理办法；规范帮扶资金申报程序，通过个人申请、组织调查、党内公示和党委审批等程序进行申报，确保帮扶对象准确；建立困难党员信息台帐，进行分析归类，按照轻重缓急确定帮扶对象，做到重点突出，分步实施，并对台帐进行动态管理，实施针对性的帮扶。严肃纪律，对虚报、挪用和截留帮扶资金的相关人员，按党费管理有关规定严肃处理和追究责任。

二是坚持因人帮扶，分类帮扶。根据困难党员的不同需求，采取不同帮扶措施救助。要明确帮扶对象和帮扶标准，根据困难党员收入、身体等因素，编织困难党员基本信息网，并对困难党员实施动态帮扶管理。对存在“等、靠、要”思想的困难党员，要从解决思想问题入手，坚持物质救助与精神救助相结合，通过思想教育、交心谈心等活动，不断增强自我发展、增收致富的信心；对缺技术、缺资金、缺信息的困难党员，坚持“造血”与“输血”并重，通过开展实用技术培训、解决启动资金、提供致富信息等措施，帮助提高发展致富的能力和水平；对因病残、因灾害等困难党员，采取生活性扶助措施，通过走访慰问、医疗救助等帮助困难党员解燃眉之急，增强脱贫致富信心；对下岗失业困难党员要以就业扶持为主，通过开展就业培训、指导，提供就业信息和就业岗位等措施，帮助转变就业观念，提高就业能力；对致富典型党员要从政策教育上给予帮扶，使党员走出困境、坚定信念、树立信心，不断增强发展的能力和本领。

三是要进一步健全和完善帮扶制度。健全完善社会扶助体系，整合各类社会帮扶资源，把帮扶困难党员放在帮助困难群众的大局中去统筹考虑，把困难党员与困难群众一起纳入整个社会保障体系。建立健全结对帮扶制度，对困难党员实施“一对一、一帮到底”，定目标、定措施、定时间、定人、定点、定事长期帮扶，增强帮扶的针对性和实效性。各级党委要切实加强对党内激励、关怀、帮扶制度落实情况的监督检查，把健全和落实党内激励、关怀、帮扶制度和落实情况纳入党建工作目标考核体系，考核结果作为评先选优、提拔使用干部的重要依据。强化责任意识，建立定期考评和通报制度，形成长期有效的激励机制，促进帮扶工作顺利开展。

5.创新资金筹措和使用方式，提高资金使用效率

一是要建立党员关爱帮扶专项资金制度。各级党组织和政府部门要切实加大转移支付力度，每年安排一定资金，对基层党组织和党员干部实行专项补助。州县（市）组织部需要与财政部门对接，将“农村困难党员关爱行动”补助经费纳入本级财政预算，确保补助经费来源稳定规范。结合怒江州实际，州、县（市）两级按照5：5的比例进行专项资金筹集，采取财政拨付、党费列支、企业、社会捐助等方式进行，州、县（市）两级每年各筹集资金不低于50万元。专项资金由州、县组织部代管，每年从困难党员中确定一定比例特困党员，按照每人每年600元的标准发放关爱补助。

二是要探索设立“党内关怀基金”制度。以各级党组织和党员为资源平台，县（市）级以上党委组织部门成立党内关爱基金理事会，设立党内关爱基金。整合多方资源，积极建立多种筹资渠道，可以尝试“党费挤一点、财政拨一点、党员捐一点、社会助一点、上级扶一点、民政福利补一点”等办法，把帮扶资金“蛋糕”做大，以便能够对困难党员都有所关心和帮助，不至于捉襟见肘，画饼充饥。该基金主要用于补助因年老、体弱、患病、伤残以及遭受严重自然灾害或遭遇重特大事故等原因导致生活低于当地平均水平的困难党员。

6.加大宣传力度，营造党内帮扶良好氛围

从提高贫困党员思想意识着手，健全解放思想、争先进位评比机制，鼓励贫困党员率先脱贫、带着致富、带头小康。对在激励关怀帮扶过程中积极配合、吃苦耐劳、取得良好效果的党员典型，及时总结党员的先进事迹，充分利用电视、网络、报纸等宣传媒介进行广泛深入的宣传报道，并给予必要的物资奖励。通过扶贫与扶志双重举措，在贫困党员群体中树立起“自力更生、争先致富”的观念，进一步增强困难党员干事创业的积极性和主动性，在全州形成学先进、比先进、赶先进的良好氛围。同时，加强对他们的思想教育，激励他们艰苦奋斗、自强不息，帮助他们树立战胜困难的信心，使他们在工作和生活中能够尽自己所能积极发挥党员的先锋模范作用。