国外政府信息管理数字化转型的特点及启示

孙晓燕/国家海洋信息中心、中国海洋档案馆、南开大学商学院信息资源管理系

徐文斌 侯智洋 李 瑛/国家海洋信息中心、中国海洋档案馆

从世界范围来看，文件档案管理发展分为纸质文件、纸质和电子文件并存、独立电子文件管理三个阶段，我国目前主要采取纸质与电子两种形式并行的“双轨制”和“双套制”管理模式。随着信息技术高速发展，“双轨制”演变为两种载体交叉流转，“双套制”则转为以电子形式为主，这预示我国文件档案管理模式悄然转型，以电子为主的“单轨制”必将成为未来文件档案的管理形式[1]。英国是最早提出数字化转型的国家，澳大利亚虽较晚实施但成效显著，韩国是全球数字政府建设典范，美国数字政府建设历史悠久且成绩斐然。本文系统总结国外政府信息管理数字化转型特点，在此基础上提出我国文件档案管理的发展策略。

1 制定法规政策并建立标准体系

1.1 美国的转型政策和法令

上世纪末，美国政府出台大量法规政策推动信息管理数字化转型。1995年出台《纸张作业消减法》，1996年启动“重塑政府”计划，并先后制定《政府纸质文书消除法》《电子签名法案》等8部法案推进数字政府建设[2]。2002年颁布《电子政务法》，发布《让开放和机器可读成为政府信息新的缺省状态》，强调数字信息从形成、管理到使用的连续性。2012年颁布《政府文件管理指令》，确立了转型的目标和行动路线。2014年颁布《2014总统与联邦文件法修正案》，赋予电子文件与档案文件同等的法律地位[3]。

1.2 澳大利亚的转型政策和标准规范

澳大利亚国家档案馆（NAA）2000年制定《数字文件保存方法》绿皮书、2011年出台《政府数字转型政策》，提出2015年后形成的电子文件以电子形式移交；政府机构形成的绝大部分文件须以电子形式保存，并将纸质收文进行扫描，不再形成新纸质文件。随后颁布《数字连续性计划》等，构成政府信息管理政策框架[4]。1997年制定《公共档案处置标准》《公共档案管理标准》等。2003年颁布《电子档案管理标准》，形成全面的档案管理标准体系，全国范围内的档案机构按照统一标准保管和移交档案。NAA还发布文件管理元数据标准，要求2017年底所有高价值业务系统须满足强制元数据标准[5]。

1.3 英国和韩国的转型政策

英国政府于2000年前后出台《信息自由法案》《数据保护法》《电子签名条例》等一系列法案，几乎涵盖电子政务建设所有领域。国家档案馆于2007年启动“数字连续性”项目，要求到2015年政府机构业务数字运行比例达到95%。韩国政府在2000年前后制定或修改107项有关法律法规，保障电子文件的凭证效力；2001年颁布《电子政务法》和《缩小数字鸿沟条例》等。其中《电子政务法》第5条规定，机关工作人员不应要求公共服务申请者提交数字文件时另附纸质文件[6]。

2 采取有效的管理模式并重视部门间协同合作

2.1 采取集中统一的管理模式

美国和澳大利亚均指定国家档案馆负责政府文件的集中统一管理，此举有效保障了数字化转型顺利实施。美国的《政府文件管理指令》明确提出联邦政府机构要于2019年底前全面实现以电子形式保管所有永久保管的电子文件，并确定由国家档案与文件署（NARA）集中统一管理，且在管理和移交过程中始终保持电子文件形式。

澳大利亚政府于2000年出台的《联邦政府文件保管政策》指出，NAA、政府信息办公室、信息网络办公室在宏观政策制定、文件管理规范化和工作总体推进中应发挥指导作用。其中，NAA负责电子文件集中统一管理；政府信息管理办公室负责按年度汇总各机构当前的数字化转型工作进展情况；文件形成机构负责将数字化转型计划融入机构整体规划之中，定期开展文件审核和处置，减少纸质文件存量。

2.2 重视政府部门间的协同合作

英国政府信息管理工作由政策制定、协调、执行、支持以及数据保护等多个机构协作开展。其中内阁办公室负责“数字化转型战略”的制定；效能与改革小组、首席信息官委员会和政府数字服务局负责协调政府各部门，制定相关议程来支持政府数字转型，并负责建立和维护政府服务网站等；执行机构由首席信息官和首席技术官委员会组成，调动政府所有部门参与数字政府建设；首席技术官理事会负责在技术层面上加强跨部门跨区域合作[7]。

韩国政府在1996年成立“信息化推进委员会”，全面负责数字化转型工作。2001年设立直接对总统负责的“数字政工特别委员会”，负责协调数字政府建设各部门间关系和制定标准和规划；2008年、2009年分别成立“国家信息化推进事务委员会”和“国家信息化战略委员会”。

3 建立报告、评估、审计等监管制度

3.1 美国的报告和评估制度

美国联邦机构每年要向NARA提交两份报告。一份是自2009年开始每年提交本机构文件管理自评报告，该报告依据NARA每年发布的评估模板制定；另一份是自2013年开始每年提交机构高级官员报告，该报告制度依据《政府文件管理指令》建立，用以考察各机构对指令目标的完成情况。此外，NARA建立四项评估机制，即管理系统效率抽样、定期管理审核、业务评估和正规审计、绩效评价体系，同时提供文件管理工作效率评估工具，帮助各机构评估其工作合规性并提高工作效率。

3.2 澳大利亚的报告制度和评估工具

澳大利亚政府建立了逐级汇报制度。政府机构自2013年开始每年向NAA提交数字化转型年度工作报告，NAA自2014年起每年汇总机构上报情况，向上级主管部长提交年度报告，主管部长每年向总理汇报政府数字化转型进展情况。此外，为有效评估机构数字化转型进展情况，NAA开发研制了电子文件管理评估工具，帮助机构对其电子文件管理成熟度进行系统化评估。此外还建立业务系统评估框架，制定业务系统文件管理功能评估方法，保障政府数字化转型顺利实施[8]。

3.3 英国的评估和审计制度

为协助政府机构进行文件管理自我评估，英国国家档案馆开发了文件管理自我评估工具，用于保障机构自我测评文件管理的有效性。此外还对人员的数字化工作能力进行测评，对政府机构开展绩效评估。英国国家档案馆将绩效评估情况向上级主管部门汇报，对各机构的绩效情况进行审计，保障数字化转型有效执行。

4 建立统一完善的文件管理系统平台

美国NARA设计开发了用于接收、保管和利用联邦政府永久性电子文件的数字档案馆系统ERA。该系统自1997年立项开发、2011年正式运营，目前能够支持联邦机构向NARA提交审核保管期限表、移交电子文件以及接收、处理、长期保存和开放利用电子文件。该系统已成为美国联邦政府最核心的数字档案管理系统，拥有超过800个联邦机构用户，收录超过500TB的数据。

澳大利亚NAA于2006年发布了《电子文件管理系统ERMS功能要求规范》《业务系统中文件保管功能要求规范》，并在此基础上形成了3个电子文件管理系统模块；后又于2001年出台了当时世界上最为详细的系统实施指南《电子文件管理体系设计与实施》。基于如上基础，在长期保存系统方面，NAA于2002年底发布了《数字文件保存的方法》，开发了与之匹配的保存软件平台DSDP，于2006年开始运行。该平台是低成本的开源软件套件，包括格式转换器、数字保存记录器等多种实用性较强的工具。

5 强调信息治理和风险管理

澳大利亚出台的《数字连续性2020政策》提出了“信息治理”理念和“信息治理”模型。“信息治理”理念要求对实现数字连续性发挥关键性作用，它包括制定框架、政策、流程、标准、角色等，并强调忽视数字信息治理投资的后果。“信息治理”模型包括四层内容：核心是信息资产，背景是政策、业务、用户和法律规范，基础是战略、风险、文化等，外围是标准、业务流程和信息技术等；此外还强调可成立信息治理委员会，通过明确机构的角色与责任更好地管理相关信息风险。

英国强调，良好的风险管理有利于确保信息的完整与可信、能充分保护和利用信息、提高满足业务需求的能力、增强运作透明性、保护机构声誉；如果不从一开始进行风险管理，风险将与日俱增。英国将风险响应与管理责任分配给首席执行官、信息资产主管、信息保障专家、IT服务供应商等，并发布了《风险评估手册》，从建立数字连续性风险管理框架、实施风险评估、制定减缓风险的行动计划等方面进行详细指导[9]。

6 对我国政府文件管理转变的启示

6.1 高度重视文件档案管理的顶层设计

国外经验表明，数字化转型成功的国家都非常注重顶层设计，从国家层面统筹考虑数字信息管理的长期性和全局性，进行系统规划和目标定位，并围绕数字政府建设目标制定多项政策和法规。如美国早在1980年就出台了政府信息管理的“根本大法”《文书削减法》，构建起政府信息资源管理的组织框架和政策框架；韩国政府在2000年前后即制定和修改了百余项相关政策和法律法规，为数字政府的实施提供了强有力的保障。这些国家进行顶层设计的时间较早，策略具有全局性和指导性，政府文件的管理水平总体较高。

目前我国电子文件管理具有分散性和自发性特点，国家层面的管理制度尚未制定出台，各级政府开展电子文件管理基本处于“各自为政”或“壁垒分明”的状态，这一现状制约着数字化转型的进程。应充分发挥国家管理职能，推动我国电子文件国家立法和总体规划的出台；启动国家级数字信息管理系统建设项目，并在各级政府推进施行；明确国家级政府文件管理机构（比如各级国家档案馆）每年接收政府电子文件，并实行集中统一管理。

6.2 实行多层级的集中管理模式

国外的电子文件管理模式分为两类，即集中管理模式和机构自行管理的分散管理模式。其中集中管理模式是一种传统的电子文件管理方法，在实际应用中比较广泛，美国和澳大利亚就是典型的采取集中管理模式的国家。分散管理模式在国际上逐渐被认可并得到了推广，如日本借助其发达的电子信息技术与网络技术，在工作中应用了这种分散式的管理模式，电子文件在哪个部门形成的就在哪里保存，免去了繁琐的移交程序。

实现政府电子文件管理“国家化”，需要充分考虑我国地域面积广大和机构众多的现状，充分学习现有模式的成功经验，并选择符合实际情况的管理模式，建立全新的、多层级的集中管理模式，达到长久保存和有效利用要求。

6.3 制定统一有效的标准规范

从标准规范制定机构上看，美国国家档案馆、档案工作者协会、国家标准协会、国家信息标准委员会、国会图书馆负责全国档案信息标准的制定工作；澳大利亚国家标准局下设专门负责档案文件管理标准制定的第21技术委员会；英国则由英国公共档案馆与英国标准协会负责，其中公共档案馆起核心作用。从标准内容上看，美国、澳大利亚和英国均已形成基于文件连续体理论的标准体系，给国际档案界提供了很多借鉴。

我国已经发布的《电子文件归档与管理规范》，其管理思维和模式侧重于传统纸质文件管理；近年来虽推出了《电子档案管理系统基本功能规定》《电子文件管理系统建设指南》等标准规范，但没有进行有效的普及；此外如电子文件管理流程、数据库格式、数字信息著录标引等标准规范还有所欠缺。在制度建设上我国与先进国家相比仍存在一定差距，今后应考虑将标准规范制定当作重要工作来抓，加快制定亟需的核心标准；还应积极采用和推广使用国际标准，提高标准的国际化程度。

6.4 推行文件业务系统一体化管理体系

一体化是指把业务工作和档案工作整合成一个系统，进行统一管理。韩国数字化转型取得成功，完全是建立在文件业务系统一体化管理基础之上的。韩国所有政府机构通过标准统一的“政务管理系统”开展日常业务，系统自动记录各项工作流程和操作，使政务工作高效且透明。各级政府全部实现电子审批和文档流转，且格式完全统一；财政、人力等绝大多数行政业务实现电子化处理，效率得到极大提升。

我国应考虑设计开发政府业务档案一体化系统，运用“前端控制”和“全程管理”理念，使系统功能涵盖电子文件全生命周期。按照统一标准对电子文件进行存储、控制、加工、传输，使相互独立又互相协同的两种管理体系真正融合，从而优化机构业务流程、提高管理效率和质量、提升机构协同工作能力和办公效率。

6.5 加强电子文件管理的风险防控

美、英、澳等国都制定了相关政策用以保障电子文件的安全。上世纪80年代，美国政府就颁布了《NSDD-145法案》等三部有关国家信息安全的基础性法规；2000年发布了《国家安全战略报告》，将“信息安全”作为国家安全战略的重要组成部分。英国格外重视风险管理，专门发布了《风险评估手册》，重点强调数字的连续性管理。澳大利亚的《数字连续性2020》强调良好的数字化管理有利于降低机构业务风险和声誉风险，认为可通过成立信息治理委员会明确机构角色与责任，更好地管理信息风险。

在数字化转型过程中，一是信息治理框架存在漏洞，信息管理政策和实践之间存在差距，业务流程没有有效嵌入等，这些都会带来风险；二是电子文件在形成、积累、收集、整理、归档、保管和利用等各个环节，都存在信息被篡改或丢失的可能性；三是我国大量采购国外软硬件，包括操作系统和数据库管理系统等，政府信息安全存在隐患。因此要将风险管理视为数字化转型中的基本战略，不仅要利用先进的技术手段保障文件安全，还要制定科学严密的管理制度，建立风险管理框架，确定风险管理范围，描述风险识别、分析、控制、记录、监管和保障等。要客观和全面地评估风险，并运用风险管理工具实施精细化的风险管控。