国有文化传媒企业作为公益性国企的基本定位和改革思路探析

文/高 升

分类改革是新一轮国企改革向纵深发展的重要前提和基础。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）中明确提出了公益性企业的概念，作为国企分类管理的重要一类，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》等国企改革相关配套文件进一步作了阐释和界定。这个概念的提出，对于我们加深对国有企业改革规律的认识、更好地推动各个领域的国企改革发展，具有十分重要的意义。国有文化传媒企业是我国国有企业中的一个比较特殊的组成部分，承担着十分重要的文化使命、社会责任，具有很强的公益属性。放在国企改革大框架下考虑，国有文化传媒企业是否为公益性企业，如何进行制度设计和政策配套，笔者尝试做些探讨和分析。

一、公益性国有企业的内涵

公益性企业这个概念是在深入总结国企改革经验基础上逐步研究提出，并在有关中央文件中明确下来的。各地在改革试点中通常将国企划分为竞争性、垄断性或功能性企业以及公益性企业，各种分类有不同点，也有共通性。党的十八届三中全会《决定》指出，“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献”，这是第一次在中央全会文件中使用“公益性企业”的概念。2015年，中共中央、国务院下发《关于深化国有企业改革的指导意见》，明确提出：“根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。”这两个重要文件，确定了公益性国有企业是国企分类改革的一个重要门类。为贯彻落实中央要求，国务院国资委、财政部、发展改革委配套出台《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，进一步明确，要根据主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类，并对公益类企业的具体政策提出了指导意见。

综合文件表述和一些学术性探讨，公益性国有企业可以定义为：以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要宗旨，公益属性特别突出，不以盈利为主要目标的国有企业。从范围上来讲，央企中如中储棉、中储粮等企业属于公益性企业；地方国企中分布更为广泛，包括公共交通、水热气供应、污水处理、市容环卫、绿化、道路等领域的国有企业，在实践中一般都界定为公益性企业。其他也有一些企业确定为公益性企业，比如，2015年3月，中共中央、国务院印发了《国有林场改革方案》，明确目前已经转制为企业性质的国有林场，原则上保持企业性质不变，通过政府购买服务实现公益林管护，或者结合国有企业改革探索转型为公益性企业。

公益性国有企业目标任务、业务性质的特殊性，决定了其往往不能以盈利为主要目标。实际上，像粮食储备、地铁公交、热力供应等企业也很难实现盈利，许多情况下要靠财政补贴运行。同时，我们又希望这些公共产品提供者能够高效地运行，加强成本核算，优化服务质量，因此，不采取事业体制，而采取企业体制。

从世界范围来看，一些市场经济体制较为成熟的发达国家，也有公益性质的国有企业存在。比如，瑞典将国有企业分为国家电力公司等市场条件下运营的企业和歌剧院等具有公益项目的企业，对不同类型的企业规定不同的经营目标，对于公益性企业，国家作为所有者进行直接指导和管理。我国是社会主义国家，同时人口众多、发展不平衡、居民收入总体水平不高、公共服务事业发展不足，建设好、发展好公益性国有企业意义尤为重大。

二、国有文化传媒企业总体上应定位为公益性企业

国有文化传媒企业主要包括新闻出版、广播影视、文化演艺、广电网络等领域的国有企业或企业集团，大部分是21世纪以来在文化体制改革进程中由经营性事业单位转制而来。据统计，到2016年年底，全国各级共有国有文化传媒企业14838家，其中，中央层面各类国有文化传媒企业3610家，体量较大的有中国出版集团、中国电影集团等，以及各省区市的出版集团、报业集团、广电集团、演艺集团、有线网络公司等。有的报业集团、广电集团是事业性质，但是实行企业化管理，实践中许多地方也作为国有文化传媒企业进行监管。

国有文化传媒企业的资产总量、营业收入在整个国有经济体系中比重比较小，但是由于资产性质特殊，一直以来受到各级党委政府高度重视。国有文化传媒企业的特殊属性主要体现在以下几个方面。

1．意识形态属性。国有文化传媒企业中特别是报纸、出版、广播、影视等企业，是我国重要的意识形态阵地。其重要使命是传播党和国家声音，巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位，巩固全党全国各民族人民共同奋斗的思想基础，维护人民的根本利益。在对外综合国力竞争中，起着增强国际传播能力、开展国际舆论斗争、树立良好国家形象、提高国家软实力的重要作用。

2．社会效益属性。文化产品和服务是内容产品，从经济学角度观察，具有特殊的外部性。文化产品质量好，社会受益程度高，有很强的正外部性；文化产品质量差，社会受害，有很强的负外部性。文化产品的使用价值与交换价值不一定划等号。高雅艺术、古籍出版等高质量的文化产品能够产生巨大的社会精神财富，但不一定会带来良好的经济效益。一些质量不高、庸俗低俗，甚至易使人沉迷的网络游戏等可能会换取巨大的经济效益，却给社会大众和青少年带来巨大隐性危害。国有文化传媒企业作为文化市场的重要引导性力量，社会责任重大，必须始终把社会效益放在首位，不能做市场的奴隶，不能唯票房、唯点击率、唯收视率，不盲目追求经济利益。

3．文化责任属性。文化产品既有娱乐休闲的功能，也有文化传承、知识积累、文明演进的功能，与一个国家的科学、教育等事业发展联系紧密。许多重要的国有文化传媒企业，像商务印书馆、三联书店、新华书店、长影厂、八一厂等，在我国文化建设史上都曾经做出过卓越贡献，是人们心中重要的文化品牌，这些文化企业，不是一个普通的企业，实际上是文明的传承者、积淀者。对于实行企业化运行的报纸、广播电视等新闻媒体，一方面传播时政、经济、社会等各方面资讯，另一方面也不能忽视其重要的文教功能，世界上许多国家都赋予了国家电台电视台以明确的知识传播和文化教育功能，这是国家财政投入的重要原因。

4．转企改制属性。我国国有文化传媒企业脱胎于事业单位，是国家为发展文化事业投入大量财政资金长期积累的结果，本质上带有很强的公益性。转制为企业后，虽然从体制机制层面实现转换，但仍经常承担国家指令性、政策性任务，包括重大主题图书出版、电影创作、文艺演出等，在一定程度上仍具备和发挥着文化事业主体的功能，其人员身份，也有许多是从事业体制转换而来。这些对于我们确定国有文化传媒企业的性质，都是重要的考虑因素。

从实际盈利能力来看，国有文化传媒企业主要分布在传统文化产业领域，由于互联网冲击等各方面原因，近年来，报纸、电视、有线传输等领域用户严重下滑，不少行业亏损面很大。有的领域如图书出版，虽然盈利水平比较稳定，但增长空间有限，不应进行过高的经营指标考核，相应利润也应该主要用于企业再生产活动以及精品创作和人才培养。

综合以上来看，国有文化传媒企业总体应界定为公益性国企，并以此为出发点，在国企改革大框架下，体现文化企业特点，强化社会公益性质，按照保本微利、提质重效的原则，建立健全科学严谨、系统配套、高效实用的政策体系，推动其更好地为建设社会主义先进文化，提高全民族的思想道德素质和科学文化素质，推进中华文化的传承发展服务。

三、完善国有文化传媒企业制度体系的政策思路

围绕作为公益性国企的基本定位，进一步完善国有文化传媒企业的制度体系，重点有如下几个方面政策措施需要深入研究。

1．完善国有文化传媒企业的内部运行机制。积极引入市场机制，不断提高提供优质文化产品和服务的效率和能力。加快推进完成公司制改革，形成有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制。有条件的可以按照市场准入政策，从实际情况出发稳步推进股份制改革。不断深化企业内部干部人事制度改革，建立健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度，真正形成企业各类管理人员能上能下、员工能进能出的合理流动机制。

2．完善国有文化传媒企业的监督管理机制。健全管人、管事、管资产、管导向相统一的国有文化资产监管工作机构、工作机制，提高国有文化资产监管专业化、规范化水平。明确监管边界，改进监管方式，重点监管国有文化传媒企业提供文化产品和服务的质量和效率。推进契约化管理，根据每家企业不同的特点和实际情况，科学合理制定合同。完善国有文化传媒企业领导人员任免机制，培育国有文化企业家队伍。完善信息公开制度，依法依规及时披露国有文化传媒企业整体运营和监管、经营情况、财务状况、企业负责人薪酬等信息，建设阳光国有文化传媒企业，充分体现全民所有。

3．完善国有文化传媒企业的考核评价机制。科学量化国有文化传媒企业社会效益考核标准，社会效益考核权重不应低于经济效益权重。社会效益的考核评价应积极引入社会评价机制，广泛听取政府官员、人大代表、文化专家、社会公众等方面的意见。国有文化传媒企业的考核评价结果与企业负责人薪酬、企业工资总额相挂钩。完善激励约束机制，改进薪酬制度，推进企业内部薪酬差异化。

4．完善国有文化传媒企业的财政投入保障机制。加大公共文化产品政府采购力度，推进重大公共文化设施的市场化委托管理运营。对于国有文化传媒企业承担的政策性任务，在科学核算基础上给予一定财政补贴。研究完善文化领域国有企业税收优惠政策，国有资本经营预算少收或不收，国有文化传媒企业经营所得利润原则上应主要用于企业自身发展和积累。定期对国有文化传媒企业财政投入政策进行评估，在保持政策稳定的基础上根据实际情况适时调整。

综上所述，笔者对国企分类改革中公益性国企的基本内涵和国有文化传媒企业的性质做了分析，认为国有文化传媒企业总体上应定位为公益性国企，并提出了完善国有文化传媒企业制度框架的政策思路，有关具体措施还需要在深入调研的基础上进一步论证和探讨。