乡村振兴背景下江苏农业农村发展支持政策转型与国际经验比较研究

申乙婷　王长琴　周德

摘要：随着经济发展和城镇化的快速推进，农村人口流失，乡村缺乏活力逐渐衰落成为我国经济社会发展所面临的严峻问题。实施乡村振兴战略成为解决乡村经济社会发展中所面临问题和困境的重要战略决策，同时也是建设“强富美高”新江苏，实现全面小康的重要路径。江苏有着优越的自然条件，农业工业发展基础较好，但在新时代背景下，农业农村发展也同样受到国际市场波动以及国内经济社会转型的冲击，适时调整优化农业农村发展支持政策对于促进乡村发展振兴尤为重要。本研究通过对国际农业农村支持政策及经验进行梳理分析，结合江苏省农业农村发展的实际问题，提出了相应的政策建议。

关键词：农业支持政策;江苏农业;乡村振兴;国际比较

中图分类号： F320文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2019）19-0034-06

收稿日期：2019-06-10

基金项目：江苏省高校优势学科建设工程;南京农业大学中国粮食安全研究中心项目。

作者简介：申乙婷（1995—），女，山西霍州人，硕士研究生，研究方向为农村发展，E-mail：shenyiting.w@foxmail.com;共同第一作者：王长琴（1993—），女，江苏南京人，硕士研究生，研究方向為农业经济、农业政策，E-mail：2528408949@qq.com。

通信作者：周 德，副教授，研究方向为食品消费、农产品价格及农业政策。E-mail：zhoude@njau.edu.cn。

1 江苏农业农村发展支持政策转型的背景

江苏省地势低平，水资源丰富，农业生产条件较好。自十八大以来，江苏省始终坚持乡村振兴的战略，深入贯彻落实中央有关“三农”问题的决策，在农业现代化建设、农业生态环境改善、农村生产生活基础设施建设、农村经济组织发展等方面进行了全面的改革，取得了显著的成效。截至2017年全省农业综合机械化水平83%，粮食生产基本实现全程机械化，粮食播种面积为540.6万hm2，其中有效灌溉面积为 413.2万hm2，高标准农田占比59.3%，高效设施农业占比18.8%，[CM（22*2]农业科技化信息化快速发展，农业科技进步贡献率[LL]67%，粮食产量近年来始终稳定在3 500万t左右，基本实现全省粮食自给自足（表1）。优势特色产业、产业化联合体、农业龙头企业、休闲农业、农产品电商等新业态发展迅速，提升了农业生产附加价值和竞争力。同时，江苏基本完成禁止农作物秸秆露天焚烧的要求，轮作休耕的土地面积达到 38.7万hm2;农村发展呈现新面貌，全省基本完成一轮环境整治，共有约 1万座村庄完成生活污水治理目标，农村地区宽带覆盖率高达95%，城镇化率达到68.8%，恩格尔系数降至30%以下，农民人均可支配收入达到1.91万元，生活水平显著提高。江苏省作为沿海省份，农业农村发展水平都位居全国前列，但在新时期农业农村发展也面临着新的问题与挑战。

2 江苏农业农村发展转型过程中的主要问题

2.1 农业环境资源双重约束日益紧迫

随着江苏城镇化进程的快速推进，农业耕地面积在不断减少，农业用水资源矛盾加剧，长期以来农业生产依靠以化肥农药为代表的要素过度投入提升粮食产量的策略导致农业生产环境污染越来越严重，这使江苏农业发展面临资源约束日益趋紧和环境承载超负荷的“双重约束”挑战，这也是阻碍江苏省农业可持续发展的首要问题。

江苏农业生产长年面临人多地少、资源紧缺的现实局面。截至2017年，江苏省10.72万km2的地域面积上承载了 8 029.30 万人，人均耕地面积为0.06 hm2，仅占全国人均耕地面积的66%，农村土地碎片化情况加剧，并且2017年全省的水资源总量为392.90亿m3，较2016年的741.80亿m3减少量较大，人均水资源量则不足500 m2，远低于全国平均水平。然而，近年来伴随经济发展不断扩张城镇建设空间，需要占用和挤压农业土地资源和水资源。根据江苏省国土资源厅数据，2017年国家下达江苏省新增建设用地计划为 179.86 km2，其中纳入省留新增计划为74.73 km2，新增建设占用农地计划64.33 km2，占全省农用地计划的39.78%，尽管政府严格按照增减计划，努力保持占补平衡，但依旧无法扭转耕地面积不断减少的趋势，2017年江苏省耕地面积为 458.24万hm2，相比较2010年减少181.34万hm2。

另一方面，农村产业结构不合理导致对环境和自然的消耗加大，环境污染问题加重，环境承载能力超负荷，环境生态问题日益突出也是江苏农业现阶段发展面临的严峻形势。江苏省湿地资源长期遭遇围垦、过度利用和水体污染的威胁，到2017年已经有8个面积在100 hm2以上的湖泊消失，湖泊萎缩严重。同时，农业产业结构单一、农民生产耕作不合理从侧面加剧了全省的农业化肥农药污染情况，国家统计局数据显示2017年全省化肥施用强度为441.9 kg/hm2，远高于全国平均水平（352.3 kg/hm2），而江苏环太湖部分县（市），化肥施用量达500 kg/hm2以上，是国家防治化肥污染标准（225 kg/hm2）的2倍多，这种粗放性的农业生产模式导致大量的氮磷排放，加剧了湖泊水域的富营养化。另外，农村工业排污管理系统不完善，排污强度超过河湖纳污能力，全省2/3的水体受到不同程度的污染，江苏省生态环境厅统计表明，2017年江苏省104个水质断面优Ⅲ比例为71.2%，Ⅳ、Ⅴ类水质断面比例为27.8%，劣Ⅴ类断面比例为1.0%;近岸海域水质下降，达到或优于二类海水水质测点比例下降19.4百分点，劣四类测点比例增加12.9百分点，全省水体质量差，环境压力大，农业生态退化严重。

2.2 农业生产要素流失，农业发展缺乏活力

江苏省工业化、城镇化发展速度快，由于城乡差距导致大量农村人口流失，农民老龄化问题日益突出，同时农业兼业化现象普遍，大多数人才精英不愿返乡，农村技术人才匮乏，农业面临谁来种地和如何持续经营的“双重难题”。2016年，江苏省统计年鉴报告共有2 589.17万乡村劳动力，其中从事第一产业生产的有722.67万人，仅占27.91%，而且大多数农民处于45～60岁，文化水平集中在初中阶段，占比约为 40.02%，大学本科及以上文化程度不足5%，务农结构倾向于老年化和妇女化，青壮年劳动力不愿意留村务农，农业生产缺乏发展活力。另一方面，虽然政府长期鼓励培育新型职业农民来壮大建设队伍，但现实情况是缺乏高质量、高规范的职业培训，很多农村培训机构手段单一、设施陈旧、师资力量薄弱，农民总体科技水平较低，对新型知识吸收速度慢，与新时代发展现代农业、信息农业的要求不符。从资金要素来看，农民自发性信贷热度低，农业金融保险项目少，导致农业产业融资、农业发展所需资金要素相对缺乏。现阶段农业经营组织形式日趋多样化，农民贷款融资的需求不断增加，但农村传统金融借贷渠道有限，加之政府主导的担保公司少，农业项目及土地流转合同作为抵押来借贷的机制还未成熟，民间借贷市场混乱、风险高等原因均阻碍融资进程。同时，近年来自然灾害频繁发生，江苏保险网的数据显示从2014年至2017年农作物受灾面积高达156.14万hm2，造成直接经济损失共2277亿元，农业作为弱势产业受自然灾害影响较大，导致江苏省农业保险出险率较高，2019年1—2月，江苏省农业保险保费收入为94 450.03万元，但农业保险赔款支出为 2 279 009.59万元，农业保险承保公司运营风险高、压力大，商业性保险公司承保积极性大幅度降低，并且农民长期以来风险防范意识不足，使得农业保险的发展前景更为严峻，农业发展面临较大风险。

2.3 农业生产成本抬升，产业融合发展缓慢

从农业竞争力方面来看，江苏农业生产面临传统要素成本上升，尤其是近年来土地租用成本和农业劳动力成本上涨，同时在日益开放的国际农产品市场竞争使农产品市场竞争加剧，江苏农业面临来自生产成本抬升和国际市场竞争两方面“双重挤压”，加之传统农业转型缓慢，一二三产业发展融合度不足，农业附加价值相对较低，农业竞争力呈现日益弱化的发展趋势。2017年江苏农业产业服务性总产值为478.33亿元，仅占农业6.63%的比例，甚至低于美国2013年12.7%的水平。农业产业价值链条短、生产效益低、特色农业挖掘度不足，造成产业附加值低，产业主体活力明显不足。其次，新型农业经营组织成长动力不足，组织建设不成熟，不能真正发挥产业融合的带动作用。如近年来稻麦行业利润率较低，全省稻麦企业开机率集中在30%～40%，开机率明显不足，很多中小型企业长年处于停产状态。而且新型农业经营主体管理较差，无法与农户快速建立起信任有效的合作机制，制約了产业融合发展的脚步，许多农民合作社存在“只挂牌，不运作”的状况。从农业加工业来看，2017年江苏省50家农产品加工集中区，营业总收入突破100亿元的只有少数几家，龙头企业后续成长乏力，创新性差，农业产业融合速度缓慢。

2.4 农村基础设施滞后，公共服务供给不足

新时期的乡村振兴发展要求除了要关注农业产业的绿色生态发展，还要改善农村生活环境，提升农民的生活质量，满足农民生活需求。当前江苏省城乡差距依旧很大，农村基础设施服务滞后，农业生产和农村生活基础设施建设存在短板，农村公共服务供给不足。一方面城市经济的快速发展吸引大量的农村人口外出务工，农村公共设施与服务相对减弱，传统农业地区“空心村”现象存在，制约农村的持续发展活力。同时，农村人口的减少会变相降低农村的教育卫生等公共服务质量，城乡生活服务条件差距扩进而形成负面循环。另一方面，江苏大多数的农村地区密布河道、水库，近年来河道洪涝频发，农村地区的水利建设状况比较严峻。目前，全省每年需完成2.5亿m3土方的农村河道建设任务，大约需投入20亿元，但目前省级财政每年只能安排5.3亿元，投入资金不足导致农村生态河道综合治理进展较慢。2017年，江苏金融支持资金占整个水利投资的22.6%，社会筹资占整个水利投资的5.4%，而全省仍有600多座重点塘坝，蓄水量达到水库量级但安全标准却严重不足，成为山丘区防洪安全的重要隐患。现阶段江苏省整体农村水利建设任务繁重，高效灌溉能力低，重点河道的防洪和守固强度仍旧不足。

综上所述，可以发现江苏省在推进农业现代化发展、贯彻落实乡村振兴计划的过程中仍然存在较多问题。多年来粗放型的农业发展模式使得江苏省资源环境过载，造成了资源紧张匮乏，河湖大量萎缩，农业环境污染加剧，阻碍农业可持续发展;工业化城镇化发展速度快和城乡差距导致农业劳动力及资本等农业生产要素流失，农业发展缺乏活力;传统农业生产要素成本上升，面临来自生产成本抬升和国际市场竞争两方面“双重挤压”，一二三产业发展融合发展缓慢，农业附加价值低竞争力弱化;农村经济发展滞后，基础设施建设薄弱，公共服务供给不足加剧了农村自然生态人文环境的恶化，影响新时期的新农村建设目标。围绕江苏农业农村发展的问题，将结合欧盟、美国、日本、韩国及巴西等国家的农业农村发展支持政策调整路线和经验，对江苏省农业支持政策调整转型进行思考，提出相应的对策建议。

3 农业农村支持政策调整转型的国际经验比较

3.1 保护生态系统，发展绿色农业

欧盟的共同农业政策是实现绿色农业发展优秀典范，其绿色直接支付、交叉遵守机制，农村发展方案更是其绿色发展的重要手段[1]。20世纪90年代中期以来，欧盟重新制定了更加公平、有效、可持续的“地平线2020”计划并且针对成员国农业农村的整体发展提出了农村发展支持框架，主要内容集中在“恢复和保护农林生态系统”[2]。在农业生产种植阶段改变补贴形式，欧盟以服务型的“绿色直接补贴”为主，鼓励农民进行植树造林活动，扩大环境气候友好型农业生产地区范围，从而发挥共同农业政策对改善环境和应对气候变化的积极作用;在资源管理使用上则强调减少杀虫剂和化肥的使用，避免土壤的污染侵蚀以改善土壤环境，同时加强可再生能源、副产品、废物和残余物的集中供应，提高农业能源利用效率;重点恢复、保护和加强生物多样性，减少农业温室气体和氨排放，注重农林系统的碳固存，进一步保证农林生态系统稳定循环。

韩国从21世纪以来一直坚持以农业为生命产业的中心思想（图1）（韩国21世纪农业生命产业政策），通过实施绿箱政策补贴来保证耕地的合理利用;推进大米综合处理和生产的专业化与系列化，形成品种同一、共同作业、品牌销售，从而达到节约经费和提高品质的目的;比较突出的是韩国的亲环境农业发展政策，一方面通过建立亲环境农产品认证和亲环境支付体系，从农业种植的种子、种养、水利、土壤环境、有机品种种植到农药施肥量均制定了严格的法律规范，既为生产者提供了制度保障也为消费者安全食用提供了便利，维护了农业生产市场的健康运转，另一方面对于参与亲环境种植的农户进行收入补偿，颁发证书，提高政策收购价格，进而激励农民绿色生产，生态发展农业的积极性[3]。

3.2 重视农民培训，推进农业规模化经营，强化农业人才及金融支持

农业人口老龄化的日本非常重视对农业多功能经营模式及农业后继人的培养，通过举办“农业管理研讨会”提高本地农民的管理技能，同时引进国外技术培训生和人才计划为农业生产储备高素质人才;强化地方的中间管理机构整修，鼓励地方自立培养人才和经营体，通过发展本土服务业和工业吸引人才就业，改善农村地区单一的就业结构并带动农业发展。美国对农场主提供有关农业生产和农业市场波动的系统性学习，帮助农场主运用先进的农业生产技术和各种科学手段参与现代化生产，提高农业生产率[4]。

欧盟农村人口长期负增长，农村年轻群体流失严重，在欧盟共同农业政策中一方面支持减少农业就业人口促进农业实现规模经营。根据1968《CAP改革备忘录》，即“曼斯霍尔特计划”，主要内容为减少农业就业人口，促进创办足够经济规模的农业生产单位，在补贴资金以及农村发展政策下的创业援助促进农民职业培训，鼓励老年农民提前退休，更新农业劳动力，帮助落后地区农民发展;另一方面欧盟也加大对小农户和青年农民的扶持力度，2007年新一轮欧盟农业政策突出了青年农民支持项目，允许直接补贴与支持小农户和青年农民“挂钩”。根据欧盟共同农业政策2013年改革计划，在实行“绿色直接支付”补贴政策下，市场支持政策下的补贴资金以及农村发展政策下的创业援助青年农民支持项目获得最多25%直接支付（最长5年），各成员国在制定落实方案时，可以将各种补贴和项目资金分配给农场最初经营的土地，并降低对小农户申请资金补贴和各种政策的要求，简化政策实施程序，以便于小农户获得资金补贴，减少农场管理成本[5]。具体到欧盟成员国、法国、德国长期重视农业培训和农业人才体系建设，如20世纪60年代，法国就建立了老年农民退出和青年农民培训机制，对自愿退出农场经营的农场主发放退休金或补助金，而德国1969年实施《联邦职业教育法》建立了独具特色的农业职业教育体系保证了职业农民和农业技术人才的培养质量。

巴西政府则是在推广新技术的同时加重对农户的培训服务，以此来解决农民在采用新技术中遇到的难题，同时政策执行机构向农户提供咨询服务，深度讲解支农政策，帮助农户理清信贷项目的实操过程[5]。巴西的农村信贷、风险管理是国内农业支持政策的主要环节（表2）（巴西2018—2019农业信贷计划），帮助生产者建立有效的信贷融资渠道，减少政府的价格支持参与度、增加信贷数量和减少信贷利率，从而提高农户的生产积极性，一方面从农畜中期计划、咖啡及甘蔗经济保护基金、建立专门服务农业投资的巴西银行等角度完善农业投资和信贷计划;另一方面实施“作物保险计划”“家庭农业保险（SEAF）计划”“农村保险计划”来降低农户因气候变化、病虫灾害、自然灾害所产生的损失[7]。在面对农业市场风险时则通过颁布《减少农民和渔民债务特别法》减免农户债务利息、延长偿还期限来稳定农户经济，保护农业经济的稳定[6]。

3.3 推进农村产业融合发展，提升农业附加价值和综合竞争力

加强农业产业链发展提升农业附加值和竞争力是世界各国农业支持政策转型过程的重要策略[7]。比如日本实施“六次产业化”的战略，在发展第一产业农林水产业的同时结合第二产业和第三产业共同进行多元融合和链化发展，从而使从农人员获得较高的农业附加值，活化农业经济通过产地销售和活化地域资源不断缔造创新产业价值[4]。具体包括推进以地域社区进行环境管理以及引导资源循环型和谐的农业计划，重视农业农村的资源结构完整，在农业生产中应用尖端技术，建立地区自然循环经济结构框架;組织推广和营销日本农业产品品牌;通过饮食文化产业化吸引国内需求，加强地产地销，提高产品附加值，活用农林渔业成长产业化基金（A-FIVE），进行农商工、医服食联合;导入地理显示保护制度，开发新品种新技术;开展地域创意工艺活动计划、支援生产设施和山村特色地域资源的商品化，吸引本地区农民就业定居;推动城市农业的多种功能延伸，利用特色地区资源打造旅游产业，发展“农宿”商业体。

韩国的农业产业融合发展策略也有相近之处，其特色在于通过导入批发市场的电子拍卖制和运输预约制，构建批发市场间的信息网，改善运输及输送体系，支援流通设施的建设，扶持农民和出口企业的协约市场体制。美国则通过农村微型企业援助计划，支持农村企业发展，增加高附加值农产品市场开发的财政拨款，创建食品和农业科学研究的非盈利基金组织。

进入新世纪以来，增强农村发展，提升农业和林业部门的综合竞争力是欧盟共同农业政策重点之一。欧盟利用共同战略框架（contact sports foundation，简称CSF）平衡欧洲结构和资金投资之间的协调性，鼓励各成员国农户的联合生产，尤其是青年农民和小农场的合作发展，进而促进资源的高效利用、农产品开发和市场化进程;通过农业农村发展基金（Europe-an Agricultural Fund for Rural Development，简称EAFRD）健全农场咨询服务系统，开展培训和创新支持项目，构建包括农户、科研人员、食品企业、消费者等在内的知识与创新技术研发转化网络，构建食物链组织，包括农产品及畜产品的加工和销售、市场信息传播和农技推广活动等，鼓励农民参与质量保证提升项目，提高初级生产者的竞争力，提高农产品附加值;综合运用风险准备金、动植物保险、互助基金和收入稳定工具等多种风险管理手段，帮助农场应对市场威胁[5]。

3.4 支持农村基础设施综合建设，改善乡村环境

发展乡村基础设施、完善农村公共服务、改善乡村环境是实现乡村持续发展的重要基础。为此世界都加大了在这一方面的投入[7]。日本政府实施了日本农业振兴计划，包括根据不同地区的情况实施农地耕地条件改善;扩大田埂清除及暗渠排水区域，农地集成发展;导入高收益农作物种子、化肥转换轮休体系;减轻农业者农地集成维修费用;稳定农业水利基础设施，加速农地旱田化、泛用化和管道化，制定诊断、功能保全计划，设置应急泵、观测泵，落实防灾减灾事业（图2）[4]。

美国农村基础设施完善方面主要侧重于美国农村住房和社区设施上，从项目资金预算金额比例来看，政府集中于住户担保贷款计划及房屋租金援助计划，为农村加快住房社区化和农民生活水平的整体提高提供保障（表3）[8]。

欧盟自1992年的Macsharry改革开始加强了对农村环境方面的支持投入，包括建立基金支持环境保护、农用土地造林、扶持山区和条件差的地区发展。为进一步促进农村环境的改善，1999年欧盟委员会通过了《欧盟2000年议程》，强调对农业政策进行更为彻底的改革，将共同农业政策转变为“共同农业和农村发展政策”，农村发展政策成为共同农业政策的第二大支柱。随后2003年共同农业政策改革方案提出消减农业补贴，节省下来的资金用于支持农村发展项目，包括推进农村经济多样化（主要支持非农经济活动，如小微企业和旅游业发展），保护农村环境和文化遗产，改善农业基础设施，提高应对灾害能，促进农村环境持续改善，到2015年农村发展政策支持占到总预算的30%。

巴西政府制定了一系列较为具体的“农村基础设施建设增长加速计划”来巩固农村基础建设，加快公共投资灌溉设施建设、农村整体供电网络搭建、生物燃料管道铺设来提高农村的造血能力，减节农业环境资源的过度使用，提高资源利用率，敦促各地区成立地方性的开发银行，解决各地的农业物品储存能力和交通运输及灌溉网络的建设[9]。

4 江苏农业农村发展支持政策及调整建议

江苏省农业农村发展条件较好，改革开放以来农民收入得到较大提升，在农业现代化和农村发展方面取得了长足进步，但在新时期农业面临资源环境等约束条件趋紧，农业生产成本抬升，市场竞争日益严峻，综合竞争力不强，农村面临城乡差距明显、资金人才流失，持续发展缺乏活力等问题与挑战。而国际农业农村发展的路径以及有效合理的农村农业支持政策为我们正确认识和解决这些问题提供了有益经验借鉴。

首先根据农业农村发展的新形势新要求调整完善农业农村支持政策的目标和总体规划。国际农业农村发展支持政策大体经历了提高生产率保障供给到稳定和增加农民收入再到提高农业国际竞争力并推进农业农村可持续发展的阶段性转变。江苏农业农村经过多年的快速发展，面临新时期严峻形势和挑战，在乡村振兴背景下需要突出提供农业竞争力和农村可持续发展的政策目标，发展完善乡村规划编制服务，推进农业及相关产业空间合理布局。乡村振兴涉及农业农村的方方面面，在产业选择上，要因地制宜地发展现代农业和乡村特色产业，推进乡村经济和产业的多元化、综合化、融合化、生态化;在空间布局上，要顺应村庄发展规律和趋势，区分中心村镇与一般村镇，集中建设具有区域带动作用的中心村镇、特色鲜明的魅力村镇和不同功能定位的专业村镇，差异化建设基础设施、配置服务功能，推动不同村镇联动发展。

其次，要加大农业支持政策力度，重视农民培训和新型农业经营主体的培育，壮大现代农业发展的生力军，同时引导民间资本进入农村，盘活农村资源，推进一二三产业融合发展，延长农业生产产业链条，提升农业附加价值，促进农村产业融合发展，提升农业综合竞争力。完善农业金融服务支持，农业既面临市场风险又面临自然风险，需要强化风险管理手段，提供金融支持和服务，保证农业生产者的收入稳定和农产品的有效供给，需要进一步研究多种形式的保险措施，特别是通过政策性保险扶持一些特殊的产品或特殊的区域。

再次，加强农村社会整体的基础设施建设，改善农业农村发展环境将是很长时期内农业农村发展支持政策的重要内容。需要建立完善综合购销、收储、物流、农机等生产性服务的综合信息化平台，提高农村社会化服务水平;加大对农业基础设施，如灌溉设施、育种工作站、电力网络、农机站点的投入，从而降低生产成本，提高生产效率。

最后，要关注农业农村绿色发展，注重農业生态循环系统，给予一定的绿色补贴，保护农村自然人文环境，合理利用江苏省生态文明资源发展地方经济，构建绿色农业的战略环评制度，建立相关的环境监测影响体系，建设生态宜居的新农村。

参考文献：

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[4]胡凌啸，周应恒. 提升小农竞争力：日本农业新政策的指向及启示[J]. 中国农村经济，2018（2）：126-138.

[5]芦千文，姜长云. 欧盟农业农村政策的演变及其对中国实施乡村振兴战略的启示[J]. 中国农村经济，2018（10）：119-135.

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