文在寅让步，美军方仍“明算账”

慕小明

11月22日，距离韩日《军事情报保护协定》（GSOMIA）到期失效还剩6小时，韩国政府在终止协定一事上按下了“暂停键”。美国的强力施压，被认为是韩方对日方让步的重要原因。

虽然美国一度对韩日关系采取了“适度放任”的姿态，但出于美国整体战略的需要，在必要时也会对同盟关系进行妥善管理。不过，在当前韩日国民情绪严重对立的形势下，美国只是暂时压制了韩日矛盾的升级，对韩日关系的病根难以起到实质性作用。

韩日军情协定“命悬一线”

2016年11月23日，韩国国防部长韩民求和日本驻韩大使长岭安政正式签署《军事情报保护协定》。这份韩日二战后签署的首份军事合作协定有效期一年，但如在当年8月24日前双方均无异议，协定将自动延长一年。由于在2017年、2018年双方均无异议，协定两次自动延长。

按照这份协定，2016—2018年韩日直接共享了22件朝鲜的核导情报，较为准确地测算出了朝鲜导弹的射程和轨道。一旦协定终止，韩日只能通过美国交换情报，不仅时间周期长，情报内容也受限。

另外，该协定对于改变美日、美韩同盟相互独立运行的状态，逐步构建美日韩三边安全合作机制，也具有基础性作用。在该协定签订过程中，美日始终非常积极，而韩国一直犹豫不决。这既是因为韩国对日本的情报需求并不强烈，更是由于韩国国内对韩日安全合作戒心很重。

2012年6月李明博政府在最后一刻宣布放弃签约，以及朴槿惠政府在不到一个月的时间内仓促签署协定，很大程度上是由朝鲜核导试验、韩国内政和美国敦促等多元因素促成的。

该协定并不能解决韩日之间的历史问题和现实争议，所以从签署之初就注定先天不足。协定生效以来，韩日交换的情报共22件，其中2016年1件、2017年19件、2018年2件。除了朝鲜核导活动频繁的2017年，其他时期韩日的情报交换极为有限，这显然是受到朝韩、朝美关系变化的影响，客观上也降低了协定对于韩国自身安全的重要性。

去年，韩国最高法院两度判决日本企业向殖民期间强征的韩国劳工进行赔偿，招致日方不满。今年7月初，日本政府宣布加强审查与管控出口韩国的三种半导体原材料，韩日贸易摩擦不断升级。作为回应，韩国8月22日宣布不再与日本续签《军事情报保护协定》，这意味着该协定将于11月23日零时失效。此后，韩日举行多次会谈，但并未缩小两国分歧。

如果这一协定失效，韩日军事合作的唯一硕果将荡然无存，也会为韩日关系和美日韩同盟带来变数。为此，美国主管东亚和太平洋事務的助理国务卿史迪威专程前往韩国，强调韩日是美国东亚同盟体系正常运转的基石，两国不能因为经济矛盾而动摇《军事情报保护协定》，在任何情况下，都不能允许经济领域的矛盾与安全领域出现“交叉污染”。美国国防部长埃斯珀8月访日期间，再次强调了维护韩日军情协定的重要性，敦促日韩改善关系，并同美国保持步调一致，以应对“朝鲜导弹威胁”。

随着协定“命悬一线”，美军参谋长联席会议主席米利和防长埃斯珀11月先后访韩，在韩美军委会第44次会议和第51次韩美安保会议等场合对韩加大施压。韩国总统文在寅在会见埃斯珀时表示，是否重新考虑续签该协定，取决于日方是否先行取消出口管制。

协定生效以来，韩日交换的情报共22件，其中2016年1件、2017年19件、2018年2件。

11月17日，埃斯珀在曼谷出席东盟防长会时，与日韩两国防长举行双边和三边会谈，再次就此事向韩国施压。20日，美国国会参议院外交委员会和军事委员会提交议案，称韩日军情协定的终止将直接损害美国国家安全。21日，美国国务卿蓬佩奥与韩国外长康京和电话讨论美韩日关系，被视为挽救韩日军情协定所做的最后努力。最终，韩国政府于22日推迟终止韩日军情协定，同时暂停就“日本对韩出口管制”诉诸WTO。

美国“狮子大开口”

美国极力为处于争执中的韩日两国划定“红线”，根本出发点只是维护自身战略利益。韩国出于在安全上对美国的极度依赖，也难以在韩日军情协定问题上任性而为。不过真正让韩国“寒心”的，是美国在防卫费分担问题上的“狮子大开口”。

11月18日至19日，韩美举行了第11份防卫费分担特别协定（SMA）第三轮谈判。在前两轮谈判中，美方提出韩国需要承担的防卫费分担金额为50亿美元（约合5.79万亿韩元），相当于今年的5倍之多。同时，美方还有意改变以往计算防卫费分担金额的标准。

现行《驻韩美军地位协定》规定，韩方分担金用于支付驻韩美军韩籍雇员工资、各种美军基地建设费用、军需后勤这三个项目；而美方此次要求韩方承担驻韩美军补贴、出动战略武器费用等新项目。由于双方未能缩小意见分歧，第二天的会议仅进行了一个小时就应美方要求提前结束。谈判结束后，美方首席代表詹姆斯·德哈特表示，韩方的提议不符合美方提出的公平合理分担要求，希望韩方拿出新方案。

美韩的主要分歧在于，美方提出了“新的计算规则”。美国主张除驻韩美军的驻扎费用之外，部署在朝鲜半岛周围的战略资产和其他军力，以及导弹、侦察力量等，都属于防卫费分摊范围。所谓“部署在朝鲜半岛周围的战略资产”，包括了美军部署在关岛和冲绳等基地的空军战斗机、海军陆战队远征部队的部署费用。美方认为，这些都是在发生紧急情况时美国计划投入朝鲜半岛作战的增援战斗力，轰炸机、核潜艇、航空母舰等战斗力也是增援战斗力的主要组成部分。所谓“侦察力量”，则包含了监视朝鲜时使用的侦察卫星、侦察机，以及用来拦截朝鲜核导武器的导弹防御网络相关费用。

美国还要求韩方承担美军的轮换部署费用。美国陆军每隔9个月就会将装甲旅战斗团从本土派驻韩国。美国本土和海外美军基地的空军战斗飞行队，也会在韩国驻屯6个月。轮换部署需要从美国本土向韩国运输兵力和设备，费用比固定部署更高。此前，这部分费用由美方全额承担，但此次谈判中，美方要求韩国参与分担相关费用。此外，美方还将韩美联合演习时，美军增援军力的费用、为驻韩美军工作的美籍人员人力成本和家属补贴等费用，都写入了防卫费分摊金额计算清单。

在驻军费用分担问题上，日本的遭遇与韩国如出一辙。据共同社11月16日援引日本政府官员的话称，今年7月时任美国国家安全顾问博尔顿访日，要求东京将美军驻留经费从目前的1974亿日元（约合20亿美元）增至9870亿日元（约合90亿美元）。美国《外交政策》网站11月15日也援引白宫官员的话称，博尔顿当时要求日方将经费翻两番、增至约80亿美元。

对特朗普来说，让盟友承担更多防务责任可谓老生常谈。特朗普多次批评韩国承担的费用太少，甚至威胁首尔如果不作出补偿，将从朝鲜半岛裁撤美军。今年6月，特朗普在G20大阪峰会期间又向日本开炮，批评日本“占了美国很大便宜”，抱怨《日美安保条约》对美国不公平，同时威胁可能“退约”。

问题是，在美方提出的涨幅面前，韩国和日本几乎“无法接受”。民调显示，大多数韩国人支持美韩同盟和美国驻军，但很少有人认为韩国应该为这种特权付出更多。对于埃斯珀就韩美防卫费分担问题的表态，40多名韩国国会议员发表联合声明，敦促特朗普政府停止威胁。日本方面则以“日本在（美国）盟国中负担（驻扎美军费用）比例已经最高”为由，拒绝了美方要求。

其他主要分歧

韩美两国在21世纪初，已就全部80个驻韩美军基地搬迁至京畿道平泽基地一事达成协议。韩方承担了驻韩美军新基地92%的建设费用。目前，54个旧基地已完成迁移并返还韩国，另外26个旧基地尚未启动搬迁进程。

韩媒称，美韩在环境污染净化费问题上的分歧，导致26个基地的搬迁返还工作一直处于“原地踏步阶段”。由于驻韩美军搬迁计划的长期推迟，原州、富平、东豆川等地区已出现经济和社会问题。对此，韩方准备成立泛政府特别工作组，在今年与美方展开谈判，并尽快完成剩余基地的搬迁返还事宜。

在作战指挥权移交问题上也出现波折。韩美战时作战指挥权问题，几经推迟后定在2023年收回。从8月举行的美韩联合军演中对韩国的作战能力和领导指挥部能力的评估结果来看，韩军表现并不理想。《韩民族日报》9月5日报道称，美国主张将战时作战指挥权移交给韩国之后，联合国军司令部应参与朝鲜半岛的危机应对，也就是要掌握非战时的行动指挥权。战时作战指挥权尚未移交，美国又想把平时作战指挥权拿回去。这则新闻如同一枚重磅炸弹，在韩国上下掀起轩然大波。

美国主张除驻韩美军的驻扎费用之外，部署在朝鲜半岛周围的战略资产和其他军力，以及导弹、侦察力量等，都属于防卫费分摊范围。

11月14日，韩军联合参谋本部议长朴汉基和美军参谋长联席会议主席马克·米利在韩美军事委员会第44次会议上，再次就战时作战指挥权移交问题进行了协商。美方仍坚持“在全面满足所有条件后”移交战时作战指挥权的立场。也就是说，就目前韩军的表现，2023年能否移交战时作战指挥权尚存变数。

不过，韩方的核潜艇和航母计划，也在触及美方底线。韩海军证实，作为加强威慑和提高防御能力的一部分，正在为可能建造的核动力潜艇，组建一支特遣部队。此外，韩国国防发展局10月份也公布了正在进行评估的两个航母建造方案。此前，特朗普政府曾表示愿意与韩国商谈放松军控机制，允许后者开发威力更强、射程更远的战略武器。但是，韩国建造核潜艇，则可能违反《韩美核能合作协议》。这不仅违背“朝鲜半岛无核化”的宗旨，还将刺激周边国家的拥核主张。美国出于平衡半岛军力的考虑，对于韩方建造能够打破战略平衡的航母、核潜艇等武器，不仅不会提供帮助，甚至有可能从中作梗。

围绕“警惕王牌”联合演习，韩美的分歧也公开化。11月4日，美国国防部发言人大卫·伊斯特本在回答记者“是否打算推迟12月的‘警惕王牌联合演习”时说，“美国完全不打算省略即将举行的各项联合演习”，“美国正按计划准备联合飞行演习活动”。而在前一天，韩国国防部发言人崔贤洙则表示：“今年不会举行‘警惕王牌演习。”

实际上，“警惕王牌”演习被代以韩美联合实施的“战斗准备态势综合演习”和“联合飞行演习活动”。也就是说，双方将按计划举行小规模联合演习。韩美国防部围绕联合演习传递出不同声音，说明美方有意通过演习施压，而韩国则刻意淡化演习，避免刺激朝鲜。无论出于何种原因，韩美军事同盟的战略沟通并不顺畅。

联盟性质的转向

如今，美韩、美欧、美日等美国的同盟体系，都面临着特朗普政府“美国优先”理念主导下“亲盟友、明算账”的转向。由于美韩同盟的严重不对称性，在防卫费分担比例、韩日军情协定以及美韩自由贸易协定等问题上，韩国最终可能要作出较大让步。

这些分歧和让步，仍不足以从根本上撼动美韩同盟。共同安全是军事同盟成员最大的需求。韩美同盟是战后美国的双边军事联盟中法律体制最为健全、作战指挥系统最为完备的同盟。两国之间高度的利益契合和价值认同，决定了当前的分歧不会从根本上改变韩美同盟的性质和方向。在安全领域，韩国仍旧需要美国的核保护伞作为最后的安全屏障。

所以，尽管美韩同盟近期出现较大波动，但总体上仍保持相对克制，呈现出“斗而不破”的局面。特朗普、埃斯珀、驻韩美军司令艾布拉姆斯，近期均在不同场合强调维持美韩同盟的重要性。韩国政府也表示，愿与美国在情报共享、国家安全和经济领域保持紧密沟通，以确保美韩关系“不出现任何差池”。

战时作战指挥权尚未移交，美国又想把平时作战指挥权拿回去。这则新闻如同一枚重磅炸弹，在韩国上下掀起轩然大波。

也应该看到，韩美同盟的“交易性”正在显著上升。特朗普政府一再强调美国在美韩同盟中的利益诉求，并将驻韩美军作为与韩国谈判的筹码，要求韩国在防卫费承担、购买美制装备方面“出钱保平安”。

其实，斯德哥尔摩国际和平研究所的数据显示，韩国国防开支已达到本国国内生产总值的2.6%，远比美国的欧洲盟友做得好。与此同时，韩国近15年从美国进口武器装备耗资高达36万亿韩元，约占其海外裝备采购总额的80%。作为安抚，美国可能在韩国的国防自主性、战略武器研发使用方面放宽限制，让韩国在中等军事强国的路上走得更远。

11月2日，韩美共同发表了“韩美将继续为新南方政策和印太战略相互合作而共同努力”的声明，这是韩国首次就参与美国的印太战略明确立场。值得注意的是，双方还启动了修改韩美同盟“危机管理备忘录”的磋商。美方提出了新增“美国有事时”条款，即在美国的安全受到威胁时韩美共同进行危机管理。如果新增这一条，将会成为美国要求韩国向霍尔木兹海峡或是南中国海等美军巡航海域派兵的依据。这极有可能跨过美韩《共同防御条约》的地域限制和防御性质的“红线”。但如果美方以移交战时作战指挥权、防卫费分担等筹码来施压，韩方很难予以拒绝。

美国在应对“大国竞争”和提出印太战略的背景下，要求日韩等亚太盟友保持战略同步，并分担美国部分责任，甚至想把美韩同盟的定位，转向实现美国“新亚洲战略”的重要支撑。对美国而言，这是由“价值同盟”向“互惠同盟”转型；对韩国而言，无论是在美国“有事”时驰援美国，还是加强与美国力推的印太战略的对接，都存在极大的政治风险，也可能使文在寅总统陷入政治困境。