英国公共档案封闭期研究及启示

杜瑀峤/中山大学资讯管理学院

“档案封闭期”是针对档案开放提出的一个概念，指由法规规定的文件从形成到开放利用的期限，即档案的保密期限。随着档案开放原则的实施，封闭期制度逐渐成为一种保护档案、维护国家和个人权利的制度[1]。论及“封闭期”，学界存在“国际惯例”思维，认为有档案的地方就有封闭期，现有的大多数论文都在呼吁减少封闭期年限，其中不少文章在提到国外封闭期情况时，都认为英国档案存在封闭期，并且近年来已由30年缩减至20年。然而笔者通过查阅英国国家档案馆颁布的相关文件和英国法律文献，发现目前英国已经废除了适用于所有档案的封闭期。下面笔者将梳理英国公共档案封闭期大体的演变过程，然后详细介绍英国现存的关于档案开放和封闭的相关规定，并总结可供我国参考的经验。

1 英国公共档案封闭期的演变

英国封闭期的演变和两部法律有着密不可分的联系，即《公共档案法》（The Public Records Act）和《信息自由法》（The Freedom of Information Act）。

1.1 《公共档案法》颁布之前：没有关于封闭和开放的规定

1838年，英国颁布了《公共档案馆法》，要求建立公共档案馆，确保公共档案得到安全保管，同时明确将当时存在的以及历史上的法庭档案与法律文件置于主簿官的监管之下，授予主簿官规范公众利用档案及收取查档费用的权力[2]。在当时，“文件”仅指法律文件，不包括政府的行政文件。19世纪40年代，英国政府的公文和文件开始被接收保存。1852年，英国颁布议会指令，使政府公文和文件的接收保存合法化。在这个时期，英国对于政府部门文件的移交和面向公众的开放一直没有正式的规定。直到1910年至1919年间，出于对政府档案的管理缺乏系统化程序的担忧，英国皇家公共档案委员会进行了调查，但工作并未达到预期成效[3]。

1.2 《公共档案法》颁布：确定封闭期和缩减封闭期

1952年，英国成立格雷委员会（Grigg Committee），开始进行档案管理改革。1954年，该委员会的研究报告指出：除特殊情况外，文件应在形成满30年时向公共档案馆移交，并且应在形成满50年时向公众开放和提供查阅利用[4]。

1958年，英国颁布了《公共档案法1958》，该法第5部分“对公共档案的访问获取”第（1）款规定：“除了那些移交到公共档案馆之前就已经被公众获取访问过的文件以外，公共档案馆的公共档案在文件形成期满50年之前，不应该提供给公众访问查阅。大法官可以在大臣或其他个人的许可或请求下，暂时就任意特定类别的公共档案作出规定，让其封闭期更长或是更短。”[5]这部档案法首次规定了公众在50年后才能访问移交到公共档案馆或是大法官安排的其他存储场所的公共档案。而且值得注意的是，在该法律条文中，公共档案的封闭期排除了那些在移交之前就已公开的文件。

1967年英国颁布了修订后的《公共档案法1967》，第一部分便将原档案法中的“50年”修改为“30年”[6]，这标志着英国公共档案的封闭期从法律上由50年缩减至30年，而从确定封闭期和缩减封闭期只经历了10年不到的时间。至于为什么还要存在30年封闭期这一问题，英国国家档案馆给出的解释是“30年获取原则”体现了档案馆对公文或文件敏感划级需求的注重[7]。

1.3 《信息自由法》全面实施：普遍封闭期被废止

英国2000年颁布、2005年实施的《信息自由法》的第一部分“对公共机构持有信息的访问获取”和第二部分“豁免信息”，取代了档案法中有关档案获取利用的部分。《信息自由法》第五个计划表“公共档案法律修订”里的法律解释指出：“档案法第5部分条款为档案开放和封闭所建立的机制主要基于大法官的裁定，现在这种自由裁量的条款被《信息自由法》第1和第2小节所构建的法定制度取代，并且此法定制度从属于《信息自由法》第二部分中的豁免项。”[8]这意味着适用于普通公共档案的封闭期被废除。

除了法律解释外，英国国家档案馆的报告与指南也验证了这一点。英国国家档案馆在《访问获取公共档案》中明确指出，2005年1月全面实施《信息自由法》后，公众对档案机构所持有档案的访问获取以及档案在移交时封闭的基础都发生了重大变化，“30年获取原则”被废除，之前关于延长封闭期和加速开放的规定也被取代了[9]。官方发布的《访问手册》指出，根据《信息自由法》的规定，除非信息适用于豁免项，否则无论文件形成的日期为何时，均可推定为公开[10]。英国国家档案馆网站上发布的《公共档案法历史》一文提到，除非大法官规定更长或更短的期限，否则档案被封闭30年的旧制度实际上已经被信息自由访问制度所取代[11]。

然而，《信息自由法》的全面实施对30年的移交期限并没有影响。2010年，《宪法改革和治理方案》才做出了相关修改，规定除了特殊情况外，公共档案的移交年限从30年缩减到了20年[12]。这就是现在国内许多学者错误认为是封闭期的“20年原则”（The 20-Year-Rule）。在“20年原则”下，政府从2013年开始把形成年满20年的档案移交到英国国家档案馆，而不再是30年[13]。

2 英国关于档案封闭和开放的具体规定

2.1 英国档案现存的“封闭期”

虽然适用于全部公共档案的普遍封闭期被废止了，但是目前在英国仍存在“档案封闭期”（Closure Period）的说法，只是这个“封闭期”的含义已经和《信息自由法》全面实施前的“封闭期”以及目前国内所理解的“封闭期”完全不同了。“滚动十年”（Rolling 10 Years）和“生命周期”（Lifetime）是英国现在最常见的两种封闭期原则，前者用于审查封闭期限，后者用于确定期限。

2.1.1 “滚动十年”原则

“滚动十年”原则由英国国家档案馆和咨询委员会提出，适用于《信息自由法》中的部分豁免信息，这些豁免信息在《信息自由法》中没有明确的敏感性适用期限和截止日期，如《信息自由法》第二部分“豁免信息”下关于国际关系方面的第27小节第（1）款和第（2）款，关于经济方面的第29小节，以及法律实施方面的第31小节。换言之，“滚动十年”原则适用的对象为包含了开放会不符合公众利益，损害英国及其附属领土的国防、国际关系、国家安全（包括法律和秩序的维护）或经济利益信息的敏感文件。这类文件每10年都要被重新审查一次，这便是“滚动十年”原则的内涵。这个10年期限是从文件形成之日开始计算，而不是从政府部门申请封闭的日期开始计算，为了便于每10年进行一次审查，这类文件的封闭期用的都是整十数，如40年、50年、60年等。根据英国国家档案馆给出的期限表，20世纪40年代至80年代的档案最迟要在21世纪20年代开放，即20世纪80年代的文件封闭期为40年、70年代的封闭期为50年、60年代的封闭期为60年、50年代的封闭期为70年、40年代的封闭期为80年[14]。

2.1.2 “生命周期”原则

2004年2月，英国国家档案馆和咨询委员会审议并接受了一项关于使用封闭期标准的建议，即应将公民的生命周期假定为100年，这就是“生命周期”原则。该原则适用于人事信息或与可识别的存活个体相关联的信息，这不仅指的是《信息自由法》中豁免部分第40小节第（2）款“人事信息”，还包括其他涉及个人的豁免信息，如《信息自由法》第二部分“豁免信息”中第38小节的“健康与安全”，以及第41小节的“保密提供的信息”。

在此原则下的封闭期从文件完成的时间开始计算，并且应该涵盖个人的剩余生命周期，也就是说封闭期的时长等于100年减去已知或估计的人（们）的年龄。若文件中涉及的个体年龄未知，则应联系文件中的人事信息和上下文估算年龄，从而计算封闭期。这里分为以下几种情况[15]：第一，如果此人明显是一个成年人，那么估算的年龄应定为16岁。第二，如果看不出此人年龄，那么封闭期应定为完整的100年。第三，如果上下文有提供证据，应用来缩减封闭期，如文件中提到或反映出某人获得了某个专业资格，那就应该用100年减去获得这个专业资格至少所需耗费的时间；再如提到这个人正在申请某项抚恤金，那就用100年减去申请这项抚恤金的最低年龄限制。第四，如果文件中有多个被提及姓名的人，则用100年减去年纪最小者的年龄。

由此可见，英国的“封闭期”并不是指适用于普通公共档案的封闭期，而是指对豁免信息封闭的时间，这进一步验证了英国公共档案目前没有普遍意义上的封闭期这一推断。

2.2 英国档案到期开放的审查

审查的对象是所有将要到期开放的文件，主要分为三类[16]：一类是根据《信息自由法》被封闭的部分，或在2005年以前被《延长封闭大法官文书》（Extended Closure Lord Chancellors Instruments）封闭的部分；一类是根据《信息自由法》和《延长封闭大法官文书》被封闭的事项；还有一类是“常规的”（30年）封闭，即形成未满30年且在2005年之前就被移交的文件。

每年英国国家档案馆都会给政府部门提供一份名为《安全报告》的名单，上面列出了即将结束封闭期的文件，这些文件将在下一年的1月1日到期开放。政府部门拿到《安全报告》后，首先需要查看全部内容，明确是否有本部门或相关职责部门的文件。然后审查文件，确认需要开放的文件不存在豁免信息或敏感信息；如果要延长信息的封闭期，则需要在本年确认并发送申请至英国国家档案馆和咨询委员会，而具体审查结果主要有档案开放、档案封闭、档案修订、档案滞留、档案征用、封闭描述6种[17]。

从以上流程可以看出，在英国，档案的审查工作是由文件形成部门完成的，移交前政府部门对本部门的文件进行审查，查看是否需要申请封闭期；移交后，封闭期到期时英国国家档案馆要将即将到期的档案返回给形成部门或相关部门，令其再次审查；审查结束后，无论政府部门决定延长封闭期或是到期开放，都要把档案归还给英国国家档案馆，除非在特殊情况下出现档案滞留的情况。

3 英国公共档案封闭期对我国的启示

3.1 谨慎辨识国外的实践情况

长久以来，我国都持有“封闭期是国际惯例”这一观念，认为有档案开放的地方就有封闭期，每个国家都存在普通档案的封闭期。然而事实证明，最起码英国的公共档案早在十多年前就已经废除了普遍意义上的封闭期，2005年《信息自由法》全面实施，英国公共档案的封闭期便已废止，现存“封闭期”的说法仅针对豁免信息，也就是业内人士所说的“以不开放为例外”。但是国内目前有档案工作者继续把英国现有的“Closure Period”理解为普遍的封闭期，甚至把英国将档案移交期限由30年缩减至20年的政策解读为封闭期从30年缩减至20年。事实上不论是《信息自由法》的相关规定和法律解释，还是英国国家档案馆目前发布的指南和报告，都从各方面验证了英国目前已无普遍意义上的封闭期这一结论，如英国国家档案馆于2016年2月发布的《安全报告：政府部门指南》，指出英国现存的封闭档案只有三种情况，一是根据《信息自由法》或在2005年以前被《延长封闭大法官文书》封闭的部分，二是根据《信息自由法》和《延长封闭大法官文书》封闭的事项，三是那些形成未满30年且在2005年之前就被移交的还要遵循过去30年封闭期规定的文件，除此之外并没有第四种处于20年或其他年限封闭期的情况。

3.2 以开放的心态对待封闭档案

英国目前对公共档案的处理流程，大致以文件本身是否包含豁免信息进行划分。若不存在豁免信息，则在文件形成期满20年之前移交至档案馆即可，到档案馆后直接开放。若含有豁免信息，则向档案馆申请封闭，在文件的敏感等级没有超出档案馆管理范畴的情况下，形成期满20年之前移交至档案馆；之后每10年滚动返回至形成部门审查一次，决定是否继续封闭或者开放；如决定开放，则将档案归还至档案馆后在下一年1月1日开放；如决定延长封闭，则等待下一个10年后的审查。从这一流程可以看出，英国对公共档案的封闭完全是以开放为动机，做到了“以开放为主，以不开放为例外”，其机制运作的最终目的都是努力达到开放。英国的处理办法表明，在开放的环境下，封闭并不是一种倒退的表现，而是为了未来更好地开放。这种封闭的动机与心态，从某个层面而言，实际上是开放的。