街道办事处：国家与社会良性互动的“接点”

冯 煜

(上海师范大学 哲学与法政学院,上海 200234)

一、国家与社会互动视角下的基层政权

在现有治理逻辑和制度框架下，无论是国家中心论抑或是社会中心论，都无法适应目前我国社会发展的现状及民主化治理的进程。社会的自我管理是基层治理体系中的重要构成要素，其培育与生长既是现代化治理的一大导向，也将对政府行政管理的能力与水平有所裨益。其一，开展社会性服务，利于政府职能转变。通过剥离一些不应由政府负担的社会性服务事项，交由社会自我管理，可实现政府职能到位，社会功能归位，促进政府职能转变。其二，探索服务外包，减轻政府行政成本。探索协助政府工作事项服务的外包机制，通过向社会组织购买公共服务，将由政府负担的部分服务事项交给有资质的社会组织完成，利于解决政府资源限制和提供公共服务效能的冲突，并可减轻政府行政成本。其三，营造良好的治理氛围与环境。发挥社会的自我管理，促进居民的参与度与活跃度，内生性公共精神的成长与发育，可为政府行政管理营造良好的治理氛围与环境，辅助政府的行政管理。

但目前，我国社会自我管理水平不强，组织化程度不高，协商议事能力不足，可谓“步履维艰”，只有行政管理有效介入才能开创自我管理的新局面。政府为社会自我管理供给着三大层次的力量与活力。其一，法律保障与制度框架。追溯历史，1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织[注]1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条。。除了肯定社会自我管理的合法性，基层群众自治制度作为我国基本政治制度之一，从制度框架上也保障了社会自我管理的空间。回归当下，党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，指引着社会治理加强与创新的新方向。其二，外部权威与组织力量。政府权威是政府在社会管理和公共服务过程中形成的得到人民认同的威望和公信力，而社会自我管理往往依托自律，缺乏外在约束力，易松散无序。通过外部权威的输入和组织力量的调节，在基层治理中可善于发现和组织积极分子，促进组织化与正式化的社会自治组织的构建，提高社会自我管理的能力与组织化程度。其三，资源配置与网络拓展。社会自我管理需要成本，财政支持等资源是显性的经费成本，往往依托政府负担。此外，隐性资源的输入如信息、关系等，利于拓展社会自治网络，“从而拓展连接性社会资本和联系性社会资本”[1][注]连接性社会资本具有兼容性，有助于产生更加广泛的互惠原则。联系性社会资本包括处于不同境遇中的不同人群的联系，例如那些完全处于社区之外的人群，这就促使成员能够在更广的范围内获取资源，而不局限于社区。。可以说，在目前社会自我管理的困境下，没有行政管理的有效介入，基层治理极有可能陷入无序状态，形如断线的“风筝”，莽撞而没有方向。

因此，当下推进基层治理必须将政府行政管理与社会自我管理紧密结合，缺一不可。对我国而言，“社会一直没有形成独立的、自治的结构性领域、国家与社会二者之间没有形成适宜于现代化发展的良性结构，是形成现代化两难症结真正的和根本的要害”[2]。将基层政权置于国家与社会互动关系中予以考察，不难发现，政府行政管理与社会自我管理的交汇与结合，需要一个“接点”上下贯通。而城市街道办事处作为政府行政管理与社会自我管理共同发生作用的领域，探究其在构建国家与社会良性互动中的作用就至关重要。

二、“承上启下”：街道办事处的双重功能

在基层治理中，国家与社会互相构建、相互合作，二者的交汇需要一个“接点”上下贯通[3][注]所谓接点，原是电焊工作中的术语，将两个部件焊接为一个整体，两个部件焊接在一起的地方称之为接点。徐勇将整体国家政治体系中的县政视为国家上层与地方基层权力的接点，也是政治应力最为薄弱的部位。本文认为街道办事处是衔接国家行政管理和社会自我管理的接点。。作为我国城市基层政府的派出机关，街道办事处位于政府行政管理体系的末梢，同时也是政府行政管理和社会自我管理共同发生作用的领域，在城市基层治理中发挥着“接点”的作用，衔接并缓冲政府行政管理与社会自我管理两股对流。街道办事处具备上承下接的特殊功能，使其成为国家与社会交汇的领域，发挥着“接点”的作用。街道办事处功能的履行具有双重性的特征，即同时履行着承上功能与启下功能，其双重功能的承接与分担正是其衔接政府行政管理与社会自我管理的有力表现。

(一)承上功能

从街道办事处的性质来看，作为城市基层政府的派出机关，街道办事处享有一定的行政权力对城市进行日常管理，可依法在辖区内履行相应的政府服务和管理职能。从而完成国家自上而下对社会网络的嵌入，发挥承上功能。在相关法律法规的框架下，街道办事处可接受基层政府的行政委托，依照法定的程序与职能开展相关行政工作，具体包括：“贯彻城市管理法规；制定与实施街道城市管理计划；维护街道社会治安；维护街道市容卫生，搞好街道环境卫生；维护市场秩序；指导居民委员会；办理区政府交办的相关事项。”[4]街道办事处作为区政府的派出机关，并非一级政府，即街道办事处并不具备决策权，而是贯彻落实上级人民政府的政策、命令与指示等，完成上级人民政府交办的各种事项。国家政策实施和行政管理的嵌入常有赖于街道办事处在社会网络中的输入、推动与落实。街道办事处对辖区内治安、市容卫生及市场秩序等各项事务的管理，为国家政策实施和行政管理的嵌入创造了一种稳定的社会环境。此外，街道办事处与社区居委会间是指导与被指导的关系，对社区居委会工作的开展予以指导、支持和帮助。基于街道的引导和组织，基层治理才能呈现有序的状态。

(二)启下功能

街道办事处与广大基层群众联系最为直接与密切，动员社会力量，协调居民间的关系，并自下而上传达居民的利益诉求，发挥着启下功能。社会力量的动员可依托扶持社会组织，培养基层群众自觉参与民主自治的意识和能力等。与群众联系的密切、地方性知识的拥有等使街道办事处在动员群众、团结群众、教育群众等方面优势突出，不但便于建构和培育群众公共精神的成长与发育，还有助于推动和动员广大群众自觉为了同一发展目标而采取集体行动。国家自上而下对社会网络进行政策嵌入时，可供基层群众予以选择的利益诉求表达渠道通常有两种路径，即制度性的正式渠道和基于社会网络关系的非正式渠道。一般而言，普通基层群众常处于弱势群体的地位，这就意味着基层群众掌握的社会资源有限，基于社会网络关系的非正式渠道难以畅通。因而，制度性的正式渠道对基层百姓表达利益诉求就至关重要，通过制度性的正式渠道让相关政府为自己发声似乎是基层百姓必须紧紧握牢的“一根稻草”。国家与社会在街道办事处这个领域交汇，街道办事处“接点”功能的承接回应了基层百姓利益表达的诉求。通过街道办事处将基层群众的意见、诉求、困难等进行收集、汇总，以街道办事处这一利益诉求的表达渠道再统一反映至上级人民政府，促进区级或市级政府更加了解各项政策措施在基层的落实情况及存在的问题，以便切合基层实际做出相应调整和完善。可以说，街道办事处是基层群众向国家表达利益诉求的中间人，推动社会向国家自下而上的利益聚合。

通过上述分析可见，街道办事处在城市基层社会治理结构中占据着重要的地位，其“接点”作用的发挥起着“承上启下”的功能。所谓“承上”，位于政府行政管理体系的末梢，上承政府，以代理人的角色推动国家自上而下对社会的嵌入，引导和组织自我管理；所谓“启下”，与广大基层群众联系最为密切，下接基层社会、社区，是基层群众利益诉求表达的代表人，助力基层社会向国家自下而上的利益聚合。承上功能和启下功能的双重性在街道办事处这一领域有机地衔接起来，街道办事处成为国家与社会互动的“接点”。

三、如何有效发挥街道办事处的“接点”效应

政府行政管理与社会自我管理的有效衔接，需要一个“接点”上承下接。目前，街道办事处上承政府、下接社会，是二者良性互动的“接点”。而街道办事处“接点”作用的有效发挥，正是政府与社会良性互动与有效衔接的关键。为发挥“接点”的作用，更好地上承政府、下接社会，街道办事处需扮演并诠释好政策的落实者、公共服务的组织者、群众的发动者、基层自治制度的供给者以及社会资本的培育者五大角色。

(一)政策的落实者

现有的政策制定与执行框架主要划分为三大层次：其一，宏观政策的决策层；其二，地方政策的制定层；其三，政策的具体执行层与落实层。国家相关部门掌握宏观政策的决定权与制定权，制定并向下推行相关政策；地方政府负责在国家相关部门推行的宏观政策框架内制定地方政策，既要保持统一走向又要结合实际因地制宜。而城市街道办事处位于政府行政管理体系的末梢，为完成国家自上而下对社会网络的嵌入，街道办事处是相关政策落实的最基层，需扮演政策的具体执行者与落实者。

如何具体执行并落实相关政策，街道办事处需有效利用自身地方知识的享有，既要对下进行政策解释，推进政策的执行，又要向上反映居民的合理诉求，以推动政策的完善。所谓地方性知识，由美国人类学家克利福德·吉尔兹首先提出：“倡导以观察、移情、认知、自觉地追随地方文化持有者的内部眼界去阐释地方文化，尊重多样性与异质性。”[5]街道办事处是政府行政管理体系的末梢，直面基层群众，相较区、市级政府部门，与基层群众联系更为密切，因而更加了解基层群众的所需所求，也更清楚以何种途径或方法能达成基层群众意见的一致，其地方性知识的享有与利用可有助于协调各方利益。政策的主导渗透着强制性，而这种自上而下对社会的嵌入，既不可能由作为宏观政策的决策者的国家，也不可能由作为地方政策制定者的地方政府，去直接面对基层群众落实政策。“国家权威管理体制的运行，既要保证中枢决策权力统一集中，又要保证决策能够有效执行，成功嵌入社会，这不仅需要科层组织体系，而且还要依靠处于社会网络之中被国家吸纳并统合的民间‘代理人’。”[6]街道办事处在这层空隙中就扮演了代理人的角色，其与基层群众的密切联系以及地方性知识的享有为它协调解决实际推行中的困难等提供了便利。国家权力是利益网络中的一方，基层群众的利益诉求也是推进相关政策落实的关键。街道办事处作为国家与社会共同发生作用的领域，其独特的“接点”效应，意味着其更易向下执行落实政策，并将基层群众的合理诉求反映至上级政府，利于上级政府了解实际困难以调整完善相关政策，推进落实。

(二)公共服务的组织者

为有效衔接政府行政管理与社会自我管理，街道办事处应发挥的是组织公共服务的作用，而非事必躬亲，大包大揽。一旦事必躬亲，大包大揽，不仅街道办事处自身负担加重，并且公众参与、自我管理的空间也将变得狭小而无法施展。如何正确发挥公共服务的组织者的作用？街道办事处应摈弃大包干的惯性思维，在组织层面进行有效引导，提高社会自我管理的组织化程度与能力，比如为社会组织参与公共服务搭建平台、发现和组织社会中的积极分子等。

上海市X区H街道“路管会”的成立调动了沿街商铺自我管理的积极性与主动性，为街道办事处如何扮演公共服务的组织者提供了几点借鉴。所谓“路管会”，全称为“沿街商铺工作管理委员会”，是上海市X区H街道为解决小贩乱设摊或占道经营等影响社区市容环境管理的行为，依托该街道“个体营业者协会”并动员沿街的商铺参与而组建的。自H街道“路管会”成立以来，不但管理成本降低，而且管理效果也得到了提高，占道经营基本杜绝。探究“路管会”治理市容环境的作用机制，可以发现，它并非属于一种完全的社会性机制。从“路管会”成立的动力来看，是由H街道办依托“个体营业者协会”，动员沿街商铺等多方面推动下而成立的，并不是沿街商铺自发提议或倡导建立的。H街道办的鼓励、动员与推动为沿街商铺自我管理、自我监督、自发整治牵线搭桥，既解决了以往政府市容环境管理成本过高且管控不力的状况，又调动了公众参与社会自我管理的积极性和主动性。从“路管会”管理的能力来看，“路管会”自身的约束力配以工商、城管、街道办等相关部门的权威与强制力，从而提升了管理效果与管理威望。

从“路管会”成立的经验来看，开展社会性服务，将有利于政府职能转变，同时又为社会的自我管理提供了成长的空间。街道办事处及有关部门要变“划桨”为“掌舵”，为社会自我管理搭建平台，创建网络，优化环境，让渡资源与空间，提高社会自我管理的能力。通过剥离一些不应由政府负担的社会性服务事项，交由社会自我管理，可实现政府职能到位，社会功能归位，促进政府职能转变。

(三)群众的发动者

街道办事处“接点”功能的发挥起着“承上启下”的作用，如何“启下”也是街道办事处衔接国家与社会的关键。街道办事处由于直接面向社会群众，很多工作的开展需要发动群众的力量才能完成。同时社会力量的自我管理是加强基层民主建设的重要内容，如何发动群众自觉参与社区建设，培育社区居民的归属感和认同感，为政府行政管理营造良好的氛围和环境，也是街道办事处工作的重心。

近日，上海市宝山路街道拆违工作取得了出色的成效，该街道办事处无违建居村创建工作的推进较好地诠释了如何扮演群众的发动者的角色。据初步统计，“2018年3月上半月已拆除违章建筑26点位，供给3600平方米，清运建筑垃圾230余吨，清退摊位13个，处置破墙开门3家”[7]。宝山路街道拆违成果的出色，离不开群众发动工作的充足准备。此次群众工作的发动可概括为三个多样，即层级多样、形式多样、场合多样。层级多样，为推进无违建居村创建工作，街道领导及街道工作人员、各居民区及辖区内企事业单位等多方推进参与。形式多样，召开街道无违建居村创建工作推进会与专题大会、线上微信公众号推文、线下发放宣传资料并张贴海报。为让居民能更清晰地认识拆违政策并参与拆违工作，还举办业务培训和政策解释22场。场合多样，宝山路街道利用各种时机做好群众发动工作。抓住“三八”国际劳动妇女节活动、志愿者共同行动活动以及大调研走访等，积极宣传拆违政策，耐心进行政策解读，并协助解决企事业单位的生产困难。可以说，宝山路街道的无违建居村创建是一次典型的群众发动。社会的有效治理建立在国家与社会良性互动的基础之上，若脱离社会的参与，即使在国家强制力的单方管控下可维护社会的稳定，但该种稳定并不具有可持续性。群众的有序参与是推进全面建设社会主义现代化新征程的重要内容，在大多社区匮乏合作、信任、团结的公共精神时，街道办事处身处与群众联系最为直接与密切的领域，应积极培育社区的公共精神并激发公民的参与意识。

如何有效发动基层群众，基于宝山路街道办事处拆违工作的经验，可从以下三个方面落实。其一，联合发动。坚持党建引领，由街道办牵头、各居民区和辖区内单位共同参与，实现多方主体对群众参与的联合发动。其二，思想发动。线上线下联合强化正面宣传和舆论引导，线上利用公益广告和微信公众号，线下召开宣讲会、张贴海报与发放宣传资料等，扩大覆盖人群。其三，行为发动。行为发动表现为街道办的自身行为与志愿力量的志愿行为。街道办事处在发动群众时应以身作则，不但在思想上要正确引导群众，在行为上更要高标准严格要求自身。群众确有自身困难时，街道办应合理帮助解决。此外，街道办要善于发现和组织积极分子，如社区中的志愿力量，依托志愿力量，既可调动群众参与的积极性，又可促进社区认同感的构建。

(四)基层自治制度的供给者

制度供给理论是制度变迁理论的重要组成部分。制度是一种公共品，是规范和约束人们行为的各种规则。所谓制度变迁，指新制度产生、替代或改变旧制度的动态过程。而制度供给则是制度供给者在给定的主观偏好、利益结构、理性水平、制度环境、技术条件等的约束下，通过特定的程序和渠道进行正式规则创新和设立的过程。为“打造共建共治共享的社会治理格局”“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，街道办事处需落实基层自治，完善基层自治制度的供给。

作为基层自治制度的供给者，街道办事处需要供给基层自治的选举制度、协商议事制度以及民主监督制度。其一，基层自治的选举制度。民主选举是加强基层民主的权利保障和重要手段。基层自治选举制度的供给，既要确定制度原则，也要体现程序规则的重要性。供给一个规范化的选举制度，意味着要着重考虑并确定选举委员会的产生方式与职能、社区人民代表大会的代表产生方式和大会方式、社区居委会成员的提名方式以及社区居委会候选人的竞选方式、投票程度等多个环节。其二，协商议事制度。协商议事制度是对以居委会为核心的基层代议民主的必要补充，既能提供居民公共参与的渠道与路径，又能促进公民精神的培育与成长并推动多元化合作治理的实现。其三，民主监督制度。民主监督是法制建设中的一个重要环节，对于权力的制衡起着关键的作用。基层民主监督制度的供给，需明确民主监督的主要内容、形式与基本要求等，为基层自治在正确的轨道上前行“保驾护航”。

(五)社会资本的培育者

街道办事处作为城市基层政府的派出机关，承上启下双重功能的具备使其在提高公民公共参与的意识与能力上有独到的优势。“建立社会资本并非易事，然而，它却是使民主得以运转的关键因素。”[8]如何增加社会资本的存量，增强社会的凝聚度，使民主真正运转起来，从而更好地形成国家与社会的良性互动，街道办事处需成为社会资本的培育者。

那么，如何培育社会资本，从而推动国家与社会的良性互动？街道办事处可从社会资本的核心要素，即信任、规范及网络，着手落实。

其一，信任。无论是政治领域，抑或是社会领域，信任都是最重要的凝聚力之一。一旦信任体系解体，社会也将崩盘瓦解。而重构政治信任，政府需调整并转变传统的管理方式。传统单向度的自上而下的管理体系在提高公信力等方面存在诸多局限。政府管理不仅要自上而下实现对社会的嵌入，还要倾听基层群众利益诉求的表达，构建二者间和谐的信任关系。街道办事处是政府行政管理与社会自我管理共同发生作用的领域。这就意味着，一方面，街道办要及时整合基层群众对公共事务管理的意见与要求，促进区级或市级政府了解各项政策措施在基层的落实情况与存在的问题，以便切合基层实际做出相应调整和完善；另一方面，街道办应将上级政府的政策意图以及相关处理意见等传达给基层人民，对基层人民进行疏导、协助履行等。双向的利益表达与利益协调，实际上推动了政府与公民间的合作与交流，从而构建起二者间的和谐与信任。

其二，规范。规范包括正式制度规范与非正式制度规范。在正式制度规范方面，街道办事处可引导社区组织或相关团体建立社区服务制度、社区居民公约、社区志愿者管理制度、社区成员代表会议制度等，促进社区的规范化运作。在非正式制度规范方面，街道办事处可利用地方性知识协调居民参与公共事务管理过程中的冲突与矛盾，培育社区居民互惠互助的道德规范。

其三，网络。参与网络在很大程度上影响着公共精神的培育与社会和谐稳定的构建。参与型政治文化传统的缺乏以及制度化的参与渠道的缺失是目前社区居民公共参与不足的主要原因。街道办事处需引导社区参与意识的培育，可通过宣传手段、社区志愿服务的引导开展，调动社会力量，增强社区认同感与凝聚力。另外，可在制度化的参与渠道的开拓方面，引导建立社区参与机制。健全并落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度，积极开拓社区居民参与的渠道与路径。

四、余论

当下构建基层治理体系，国家与社会应紧密结合，良性互动。城市街道办事处弥补了国家与社会间的空隙与断层，上承政府，下启社会。既推动国家自上而下的网络嵌入，又促进社会自下而上的利益聚合，在国家与社会良性互动中发挥着“接点”的作用。而在当下街道体制改革进程中，街道办事处是舍是留存在极大的争议，各地结合实际也形成了以撤销街道办事处为代表的“铜陵模式”、强化街道办事处为代表的“上海模式”等。

本文在社会政策上的建议是，国家与社会的良性互动需要一个“接点”承上启下，而街道办事处正发挥了“接点”的作用。一方面，在政府职能尚未完全转变、社会自我管理水平不强、组织化程度不高、协商议事能力不足的大背景下，街道办事处需成为政策的落实者、公共服务的组织者、群众的发动者、基层自治制度的供给者以及社会资本的培育者，以期促进国家与社会的良性互动，其功能和作用暂时还难以被其他性质的组织所取代。另一方面，从社会自我管理的视角来看，街道办事处也不应扩张成一级政府，不能成为取代甚至推诿政府专业管理部门职责的“筐”。