军事检察机关提起公益诉讼受案范围初探

赵 敏 李 婧

1.解放军成都军事检察院，四川 成都 610000；2.武警警官学院，四川 成都 610000

检察机关提起公益诉讼制度在民事诉讼法、行政诉讼法修订完成后，以立法的形式进行确立，标志着试点取得了巨大成功，意味着检察机关在提起公益诉讼制度方面有着更大的发挥空间和长远的战略意义。总结试点经验发现，检察机关提起公益诉讼，不仅充分发挥了检察机关的法律监督职能，而且对保护国家利益和社会公共利益的法律制度健全大有益处，客观上也促进了公益保护体系的不断完善。同时，行政机关、审判机关、检察机关有机联系在一起，通过监督、协调、配合，形成了保护公益的强大合力。军事检察机关不仅要吸收试点成果，尤其要在提起公益诉讼案件受理范围、诉前程序等问题上汲取地方丰富的经验，以适应当前的军队司法实践。

一、确立诉讼受案范围的必要性

英烈形象被损毁、地方停车场对军车收费、注册供货商垄断军队单位用品采购价格、部队执行任务过程中因失误造成环境破坏等现象时常出现。之前，针对这些破坏和损害，均是通过军方和地方协调、采取信访或者政治工作等途径进行解决，受限于解决方式的简单和参与单位的性质，往往效果欠佳。为了填补公益诉讼制度在军队内部的缺失，更好地加强国家利益、军事利益和不特定人利益的保护，军事检察机关应该积极履行监督职能，但是由于没有实践经验，受案范围作为判断一个案件能否进入军事检察机关提起公益诉讼的法定条件，影响着司法程序的进行和实体权利的救济，故把军事检察机关提起公益诉讼的受案范围进行明确界定显得至关重要。

二、诉讼受案范围的现状及存在问题

民行两法修订完成后，军队学者一直致力于对军事检察机关提起公益诉讼制度的研究，目前达成共识的是有存在的法理基础和现实需要，但是对于军事检察机关提起公益诉讼的受案范围还没有统一的结论。虽然个别军事检察院开始着手与地方检察机关合作，但也处在摸着石头过河的阶段，尚不能作为经验推广，关于军事检察机关提起公益诉讼尤其是行政公益诉讼的受案范围并没有实际案例可以研究。学界对受理范围的界定莫衷一是，大部分是把个别典型一一罗列，其中食品药品安全领域、资源和生态环境保护领域、部队财产领域、英烈权益保护领域，军队土地使用权出让领域是得到学界最多认同的，这也是根据地方检察机关试点成果类推的，但并没有明确的提出军事检察机关提起公益诉讼受案范围需要考虑的因素。故存在的问题可归纳为：一是受案范围的确立标准不一。有观点认为利益侵害者是军事机关或个人就可受案。有观点认为不作为的地方行政机构也可以成为军事检察机关提起公益诉讼的被告。有观点认为因军事行动造成的损害不可以成为受案范围，有观点则认为重大失误或过失则可以。可见，业内对此并无统一观点。笔者认为，受案范围标准研究的实质，即为探析何种行为具备可诉性，研究时不仅要从构成要件方面进行探讨，还要通过考虑部队行为的特殊性来加以限制。因为军事检察机关提起公益诉讼还在摸索阶段，受案范围的圈定不宜太大，以免较大的受案范围限制军队正常的行为，进而损害军队利益而影响部队战斗力。而后应该逐步扩大受案范围，在符合军队法治状况的基础上增加相关公益诉讼的准入。二是列举式的规定模式不科学。目前我们仅能够个别列举哪些可以提起公益诉讼，哪些不可以提起公益诉讼，它的优点是明确具体，适用性和可操作性强，缺点是列举条目有限，难以全面列举，限制能够被公益诉讼保护的案件范围，需要经常修改和解释，难以保证稳定性。所以笔者认为仅是通过列举明确受案范围，没有概括的规定，太过限制公益诉讼的受案范围。三是诉讼受案范围没有前提保障。如军事检察院要提出行政公益诉讼，势必会牵扯军事行政诉讼的相关规定和理论。目前我国军事行政诉讼也处在探索完善阶段，就连行政诉讼的主体现在都尚未达成一致意见，更没有实践经验可供参考。

三、确立诉讼受案范围的基本标准

基于军队特殊性，军事检察机关提起公益诉讼的受案范围应确立以下几个基本标准：首先必须是涉军维权的诉讼。也就是说，军事检察机关提起公益诉讼，必须是在公益诉讼的基础上，侵害方或不履行职责义务方为军队部门或者人员。其次是军事利益优先。军队以谋打仗、打胜仗为根本使命，判断受案范围时要首当考虑司法审查是否影响军事任务的完成，要保障国家最核心的利益。最后要考虑是否具备可行性。军事检察机关提起公益诉讼受案范围有一个立足现实，逐步扩大的思路，应处理好必要性和可行性的关系。范围过大不利于诉讼的推行，在考虑制度功能发挥的同时，也应兼顾现实制约因素。

四、诉讼受案范围的具体问题

军事检察机关提起公益诉讼受案范围涉及的具体问题主要有：一是地方行政机关发生不作为的情况时可不可以成为被诉主体。比如武警交通部队执行修路任务需要地方相关行政机关进行环评，如果在施工过程中破环植被资源，当地环保部门又没有履行监督整改的相关职责，军事检察机关是否可以对地方行政机关的不作为提起行政公益诉讼。笔者认为，军事检察机关向地方行政机关提起公益诉讼不太现实，但可以借鉴地方检察机关的诉前程序解决问题，在地方试点中，由检察机关发出检察建议，地方行政机关主动纠正违法行为的案件占到全部案件的80%。二是部队重大工程建设包括立项、选址、审批等皆出自于高级别机关的决定，如果因这些决定出现错误导致国家、军事利益受损，或者没有尽到相关义务导致的公益诉讼，受级别管辖的限制，基层检察院是否可以向级别比较高的军队行政机关提起行政公益诉讼。笔者认为，起诉级别比较高的军事机关，应由相应级别的军事检察机关提起诉讼，但可以指定下级检察机关办理。三是军事行动引发的公益诉讼是否可诉。比如军事行动任务导致的环境生态破坏，诸如导弹误投误炸；有的雷达站离居民区较近，导致产生辐射污染；部队演习演练不按规定遗留的生活垃圾污染等等。笔者认为，军事作战行为原则上不可诉，如果发生危害，军事任务完成后，应由任务单位及时清除，如果出现不作为的情形，可以纳入诉讼的范围。