论校园欺凌治理中监护人的责任承担

胡梦笑 杨 洵 何金婷

华东理工大学，上海 201424

一、校园欺凌治理现状

校园欺凌现象日益严重，中国青少年研究中心发布的一项针对全国10个省市中小学生的抽样调查显示，32.5%的人偶尔被欺负，6.1%的人经常被高年级同学欺负。这一现象也深受政府部门重视，2016年以来，我国政府密集出台了一系列的政策文件来应对校园欺凌的频繁发生。2016年5月下发的《关于开展校园欺凌专项治理的通知》，2016年11月下发的《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》，2017年5月发布的《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》都是对校园欺凌治理的规范性指导。然而防治校园欺凌不仅需要相应的政策文件作为指导并予以落实，还需要更为完善的专门立法作为背后支撑。当前，校园欺凌治理主要依据《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国侵权责任法》、《中华人民共和国刑法》等法律。而以上法律条款主要针对违法犯罪行为进行惩治，并在应用时需在教育为主惩罚为辅的原则上定性定量考察，大量性质极其恶劣的校园欺凌由于程度过轻无法对其追责惩治，施暴者得不到有效的惩治与教育，进而增加了催生犯罪行为的可能性和反社会的安全隐患。由此，如何将校园欺凌纳入法律规制范畴、惩戒施暴者成为政府、司法部门实践中的难点。

就笔者看来，我们不应将校园欺凌治理限制在施暴者和受暴者双方。主体单一性的治理模式通常难以从深层次上厘清校园欺凌发生的原因，更无法降低未成年人参与校园欺凌的几率。笔者认为法定监护人的监护职责落空是校园欺凌发生的一大原因。根据大量教育学、社会学研究，家庭环境存在暴力倾向、家庭结构失衡或变迁、家长教育方式或者行为方式不当均会诱发子女日后成为校园欺凌参与者①。2013年对10个省市990名未成年犯的调查数据也印证了这一观点，未成年犯中，父母溺爱的情形达三分之二以上，另有22%的处于严重缺乏父爱母爱的状态，其中占比最高的是父母对其不管不问②。由此可见，监护职责的落空无论是在校园欺凌抑或是更为严重的未成年犯罪中都起着不可推脱的责任。

在国家层面，主管部门也已认识到监护人在校园欺凌中所起的不可忽视的作用。2016年11月，教育部等九部门联合印发的《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》规定：“依法落实家长监护责任。引导广大家长要增强法治意识，掌握科学的家庭教育理念，尽量多安排时间与孩子相处交流。要落实监护人责任追究制度，根据《民法》等相关法律法规，未成年学生对他人的人身和财产造成损害的，依法追究其监护人的法律责任③。”该条比较明确地肯定了在校园欺凌治理中应当追究家长监护责任，但仔细斟酌此文，该意见并未给出具体的实施或者治理方案，仍是一个倡导性条款并取决于各地的落实情况。例如，针对家庭教育功能缺失这一问题，《意见》指导家长提高家庭教育能力，尽量多安排时间与孩子相处交流。但在当前中国存在的大量留守儿童家庭中，父辈监护人缺乏关心照料，祖辈监护人重养轻教、教育方式观念落后，难以尽到监护职责，《意见》根本无法对这类家庭产生任何实质效果。

二、难以追究监护人职责的原因分析

(一)法律法规存在漏洞

对于监护人的监护职责，《民法总则》第26条第1款规定，“父母对未成年子女负有抚养、教育和保护的义务。”《未成年人保护法》第12条、共青团中央等部门《关于贯彻未成年人保护法实施“未成年人保护行动”的意见》第三部分也都明确表达父母或者其他监护人不仅要为未成年人提供必要生活条件，也应借助学校及其他外部力量建立正确的家庭教育观念和方法，进行科学的家庭教育。由此可见，监护职责并非只是满足物质生活条件，应是“教”“养”相当。

关于监护人失责，我国法律亦有明确规定，《预防未成年人犯罪法》第四十九条规定，“未成年人的父母或者其他监护人不履行监护职责，放任未成年人有本法规定的不良行为或者严重不良行为的，由公安机关对未成年人的父母或者其他监护人予以训诫，责令其严加管教。”但是，这种一次性训诫的短期行为难以产生实质效果，并且其在司法实践中基本出于虚置状态，由于缺乏相应的处理程序和强制力的保障，司法部门很难对未履行管教职责的监护人进行处理，在实践中该项处罚实则被虚置。因此，监护责任追究体系的不完善纵容了监护人的失职行为，甚至在一定程度上对未成年人校园欺凌行为放任自流④。

具体到校园欺凌事件中，施害方监护人责任在《中华人民共和国民法总则》、《中华人民共和国侵权责任法》、《中华人民共和国刑法》和《刑事诉讼法》中有所规定，监护人未尽到监护职责的会被处以民事赔偿、要求责令管教、出席、垫付罚金等。但笔者通过具体分析各项惩罚措施后发现，现行法律对失职监护人的惩罚力度过轻，且大多不具备实质效力。例如，就责令管教而言，《刑法》第十七条规定：“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。”其对“责令管教”的规定过于抽象，可操作性不高，与此相衔接的《预防未成年人犯罪法》第38条规定也只是简单的内容重复。同时相关规范性文件如《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释(二)》第三条、《公安部关于对不满十四岁的少年犯罪人员收容教养问题的通知》、《关于贯彻执行〈预防未成年人犯罪法〉的通知》也均是对此条规定进行重复性说明。上述条文既没有对监护人“责令管教”的具体规范体系做出明确规定，也没有对监护人违反管教制度的后果提供可操作的规定。就出席而言，《刑事诉讼法》第270条仅规定在讯问和审判的时候，应当通知未成年犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人到场。但是该条款也仅是建议性规定，不具有强制力。综上分析后，即便是其子女成为校园欺凌的施暴者，失职监护人除了承担子女对他人造成人身损害后的民事赔偿责任外，几乎无需承担任何行政和刑事责任。

(二)法律实施困境

尽管法律法规对监护人失职有相应规定，但随着中国迅速发展带来的社会变化，法律法规在实施过程中也难以达到其预期目标。

1.留守家庭现象带来的监护职责架空问题。在这类家庭中，留守儿童在成长过程中既缺乏父母关心照料，又缺乏与抚养人必要的心理情感交流，极度缺乏安全感与存在感。根据国家卫计委发布的《中国流动人口发展报告2017》报告显示，49.2%的留守儿童至少遭受过一种欺凌，8.4%留守儿童经常遭受过至少一种的比例。上述数据究其成因是父母疏于管教、监护职责真空、对子女仅有物质上的支持使得子女缺乏关爱、极易造成子女道德规范模糊化。而现行法律所规定的民事赔偿、责令管教、自愿垫付罚金等处罚方法一方面无法改变监护人难以陪伴的现状，另一方面给本就贫困的家庭带来重大经济负担。

2.家庭模式带来的监护责任低层次履行问题。中国的计划生育政策导致现今多数儿童处于“4+2+1”的家庭结构中，监护人出于疼爱过度满足子女要求，导致子女无法接受拒绝或听从别人的命令，过度在乎自身利益和感受，极易成为校园欺凌的参与者。这种家庭结构下的监护人并非完全未履行监护职责，而是由于监管方式不当引发一系列问题，法律一方面没有对此作出行之有效的规定，另一方面即使对此采取措施，也无法让监护人意识到管教方式的瑕疵并作出相应改变。

三、对国外校园欺凌治理中监护人责任的启示

校园欺凌是一个全球性问题，各国都深受困扰。笔者通过梳理各国法律法规与司法判例，分析各国规制校园欺凌的相应法律原理和规制逻辑，得出对国外校园欺凌治理中监护人责任的启示。首先笔者认为，各国通过追究家长责任来治理校园欺凌的规制逻辑在于家长负有监护职责，子女参与校园欺凌与家长失职、监护职责落空具有密不可分的联系，为此应对监护人责任进行立法指导。其次，通过查阅大量文献，笔者发现美国是最早研究校园欺凌问题的发达国家之一，也是校园欺凌多发的国家，为了有效治理校园欺凌，无论是国家立法和学校规章制度方面都对校园欺凌治理作出了多项努力，并且取得较大成效。

在美国，校园欺凌事件被视为一项关乎法律、教育、心理的社会问题，并且学校和政府机关和社会均十分重视这一问题的解决方案。经过40年余年的探索，美国已经形成了独特的各层参与、合理分工的校园欺凌防治体系。

(一)健全的法律支持

美国各州立法机构通常以法律形式明确监护人的管教义务、对监护人失职的追究体系。第一，当学生的欺凌行为给受害者造成一定损害，但情节相对轻微时，父母应承担相应民事赔偿，赔偿数额在800美元到2500美元之间。第二，当学生的欺凌行为情节严重，性质恶劣，欺凌者将被送至青少年法院，若法官经过审理认定孩子的欺凌行为与监护人的不当行为相关，家长也会因为监护不当随欺凌者一通进入司法程序，并有可能被追究法律责任。法院将根据相当性判断监护权行使与校园欺凌的关系，监护人如果轻度失职，会被法官判以亲职令，通过上训导课程，学会如何教养子女。监护人如果严重失职，将会被剥夺监护权，监护权被转移到寄养家庭⑤。其次，各州还通过立法形式保障监护人对子女校园欺凌事件的知情权，立法明确规定学校在收到校园欺凌报告后，应及时通知学生家长，并定期向上级部门报告。第一，学校安全小组成员中必须有学生家长代表，使学生家长能够亲身参与到欺凌事件的预防、处理程序中；第二，校长在收到欺凌事件的报告后便告知涉事学生家长，和他们初步探讨干预措施；第三，学生家长有权知道该事件的调查情况，可要求区教育委员会举行听证会，在听证会上听取反欺凌专家和督学的意见并表达自己的观点；第四，学生及其家长有权就欺凌事件提出申诉和控告⑥。

(二)法律实施辅助措施

1.美国政府通过各种途径呼吁监护人切实履行监护职责，以保证子女身心健康，从而减少校园欺凌发生率。比如，监护人可以通过自行登录美国校园欺凌官方网站或者药物滥用和精神卫生服务管理局网站，学习与子女讨论校园欺凌的技巧，避免子女在校园欺凌发生后面临没有倾诉对象的情况，也确保子女受到伤害后能得到家长及时的关心和开导。美国教育部也呼吁监护人要与子女日常且稳定的沟通交流，让孩子相信父母是其背后支持，与家长谈论所遭遇的校园欺凌能让自己获得帮助。

2.社会机构增加监护人与校园之间的沟通联系。家长教师协会是建立监护人与学校的重要桥梁，监护人可以通过该组织举办的各种活动参与到校园欺凌的预防和干预中，比如了解现行治理校园欺凌的法律法规、学校治理方案；了解应对校园欺凌的处置方式和上报途径；参加学校的反欺凌会议，掌握在校子女的日常动态。⑦

3.充分的补救措施。在美国，校园欺凌发生过后，部分州不仅会注重当时的处理措施，也会考虑事件过后的后续补救方案。例如，新泽西州根据欺凌的性质制定了分级处理和补救措施，以防止校园欺凌的再次发生。

四、在监护人层面进行校园欺凌立法的制度构想

在校园欺凌治理路径中，法律机制无疑起到了特殊而又十分关键的作用。而法定监护人的监护意识淡薄或是监护方式不当，怠于或拒不履行监护职责，导致家庭在校园欺凌治理、预防未成年人犯罪、实现对未成年人的教育矫治和回归社会等方面的积极效果无从彰显，因此，对监护人失职问题进行立法则显得尤为重要。根据民法总则构建的有关监护制度的基本思路，即以家庭监护为基础，以社会监护为补充，以国家监护作为保障，笔者提出建立强制亲职教育制度以及未成年人委托监护制度。

(一)家庭监护层面——建立强制亲职教育制度

按照监护制度理论，欺凌者监护人对于欺凌行为依法应当承担连带责任，而我国现行立法实践中，监护人一般仅需承担民事赔偿责任，这对于监护人显然不具有警示作用。但如果因其子女失格行为规定监护人过高刑事责任，则违反了“责任自负”“罪责刑相适应”原则⑧。因此，强制监护人学习如何教育子女、如何与子女沟通相处成为一项切实可行的探索方案。设立强制亲职教育制度不仅符合权利、义务和责任的法律逻辑，也有助于提高未成年人监护人的教养能力，保障未成年人合法权益的实现，为督促监护人防止被监护人进行校园欺凌提供一些解决思路。

(二)社会监护层面——完善未成年人委托监护制度

目前，留守未成年人监护的常见方式有代际监护、同伴监护和亲友监护。由于受制于年龄、物质生活条件和文化素质水平等各方面因素的影响，这些临时监护人并不能切实履行监护人应尽的监护职责，甚至有可能出现“反向监护”，造成实质的“监护落空”⑨。介于此，笔者建议完善未成年人委托监护制度，通过委托有能力的人承担监护职责，不仅有利于未成年人身心发展，也适当减轻暂时无法履行监护职责的父母的负担。

五、结语

当校园欺凌者由个别中小学生扩展为一个群体时，不能简单从欺凌者身上寻找原因，其背后蕴含的监护人失职因素实则更加深刻、更加接近本质。虽然国家出台了一系列政策制度来解决这一问题，但仍难以取得很大实质进展。笔者认为对监护人进行法律规制的一大有效立法构想，并且需要借助国外的一些先进立法和执法经验来更好地完善国内立法，从根本上解决校园欺凌。

[ 注 释 ]

①李祥，艾浩，韦卫.论我国反校园欺凌的实践困惑与立法构想[J].基础教育，2017，14(01)：28-36.

②路琦，董泽史，姚东，胡发清.2013年我国未成年犯抽样调查分析报告[J].青少年犯罪问题，2014(3).

③关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见.

④尹力.我国校园欺凌治理的制度缺失与完善[J].清华大学教育研究，2017，38(04)：101-107.

⑤[美]柯恩.校园欺侮与骚扰-给教育者的法律指导[M].万赟，译.北京：中国轻工业出版社，2006.

⑥陈荣鹏，方海涛.美国校园欺凌的法律规制及对我国的借鉴——以2010年《新泽西州反欺凌法》为研究视角[J].公安学刊(浙江警察学院学报)，2015(06)：55-59+101.

⑦孟凡壮，俞伟.美国校园欺凌法律规制体系的建构探析[J].比较教育研究，2017，39(06)：43-49.

⑧任海涛.校园欺凌者及监护人“中间性处罚”法律责任研究[J].教育发展研究，2018，38(12)：55-63.

⑨宛如锦.我国未成年人委托监护制度的完善路径[J].沈阳大学学报(社会科学版)，2018(05)：584-589.