食品经营安全监管的发展历程

文丨史经

国以民为本，民以食为天，食以安为先。党中央、国务院历来高度重视食品安全工作。党的十八大以来，习近平总书记针对食品安全作出了一系列重要的指示批示，并强调，坚持源头治理、标本兼治，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。市场监管总局食品经营司始终把“四个最严”的要求贯彻落实到食品经营安全监管工作各方面、全过程，努力推进食品经营安全监管领域改革创新，督促各地严格落实防控措施，着力防范食品安全风险隐患，切实守护好人民群众“舌尖上的安全”。

食品经营监管体制变革

2013年，根据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》，国家对食品生产、流通、餐饮环节的食品安全监管进行整合，组建国家食品药品监督管理总局，并设立食监二司，主要职责是掌握分析流通消费环节食品安全形势、存在问题并提出完善制度机制和改进工作的建议，督促下级行政机关严格依法实施行政许可、履行监督管理责任，及时发现、纠正违法和不当行为。

2018年，第十三届全国人民代表大会第一次会议批准了《国务院机构改革方案》，组建国家市场监督管理总局。2018年9月，中国机构编制网发布《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》，提出国家市场监督管理总局负责食品安全监督管理，并设立食品经营司专门负责食品经营安全监管，主要职责是分析掌握流通和餐饮服务领域食品安全形势，拟订食品流通、餐饮服务、市场销售食用农产品监督管理和食品经营者落实主体责任的制度措施，组织实施并指导开展监督检查工作；组织食盐经营质量安全监督管理工作；组织实施餐饮质量安全提升行动；指导重大活动食品安全保障工作；组织查处相关重大违法行为。

食品经营许可改革

为深入贯彻落实国务院“放管服”改革要求，完善许可条件，简化许可事项，优化营商环境，近年来，采取一系列措施加快推进食品经营许可改革工作。

2009年6月1日施行的《食品安全法》明确，质检、工商、食药监、农业等部门分别负责对食品生产环节、流通环节、餐饮服务环节以及食用农产品的监管。在食品流通环节和餐饮服务环节由工商行政管理部门、食药监管部门分别核发《食品流通许可证》和《餐饮服务许可证》。

2015年8月，为规范食品经营许可活动，加强食品经营监管工作，保障食品安全，原食品药品监督管理总局发布《食品经营许可管理办法》。根据“简政放权、管放结合”的精神，将原由工商行政管理部门颁发的食品流通许可和原由食药监管部门颁发的餐饮服务许可两个许可整合为食品经营许可，统一许可事项和许可证式样。

2016年3月，按照《国务院关于整合调整餐饮服务场所的公共场所卫生许可证和食品经营许可证的决定》（国发〔2016〕12号），原食品药品监督管理总局会同原国家卫生计生委印发《食品药品监管总局国家卫生计生委关于整合调整餐饮服务场所的公共场所卫生许可证和食品经营许可证有关事项的通知》，重点明确：一是卫生计生部门停止饭馆、咖啡馆、酒吧、茶座等4类场所卫生许可申请的受理、审批，注销上述4类场所的卫生许可证。二是取消对上述4类公共场所核发的卫生许可证，场所、制度、人员、设施设备等有关食品安全许可内容整合进食品经营许可证。

2018年11月，印发《市场监管总局关于加快推进食品经营许可改革工作的通知》，加快推进食品经营许可改革工作，明确食品经营许可改革的目标和任务。一是试点推行“告知承诺制”；二是优化许可事项；三是缩短许可时限；四是全面推行许可信息化。

食品销售安全监管

为督促食品销售者全面落实食品安全主体责任，我们以问题为导向，强化风险防控，注重重点场所、重点时段、重点品种监管，推进社会共治，持续推进食品销售监管工作。

2015年10月，国务院食品安全办等5部门联合印发《关于进一步加强农村食品安全治理工作的意见》，指导各地各部门严惩重处食品安全违法犯罪行为，努力形成全方位、全环节、全覆盖的农村食品安全治理长效机制。

2017年4月，为深入推进“国家食品安全放心城市”活动，着力落实超市食品安全主体责任，国务院食品安全办启动 “放心肉菜示范超市”创建工作，研究制定了“放心肉菜示范超市”活动方案、创建标准和审核评价细则，指导地方对参与创建的超市进行审核评价。至2018年底全国有600多家超市主动申请参加创建活动，共347家超市通过审核。

2018年4月，印发《关于开展校园及周边“五毛食品”整治工作的通知》，组织各地开展为期2个月的校园及周边“五毛食品”整治工作。

2018年9月，印发《关于加强冷藏冷冻食品经营监督管理的通知》，要求各地规范冷藏冷冻食品经营秩序，严厉打击违法违规行为，保障冷藏冷冻食品质量安全。

2018年12月，针对农村假冒伪劣食品屡打不绝问题，会同农业农村部等5部门，出台《关于加强农村假冒伪劣食品治理的指导意见》，指导地方开展持续开展农村食品安全治理工作，同时，指导地方开展了为期3个月的农村假冒伪劣食品专项整治。

2019年3月，专项整治结束后，针对专项整治发现的突出问题，印发《关于进一步加强农村食品经营监管工作的通知》，要求各地进一步完善农村食品风险隐患清单，指导基层以问题为导向强化监管。

2019年3月，针对央视315晚会曝光的辣条问题，第一时间指导各地开展问题辣条排查工作，督促销售者下架封存涉事批次超市并配合生产企业召回。

2019年3月，为强化冷藏冷冻食品销售监管，落实食品安全责任，结合《关于加强冷藏冷冻食品经营监督管理的通知》贯彻落实情况，在前期工作基础上，起草了《冷藏冷冻食品销售质量安全监督管理办法（征求意见稿）》，多次征求基层监管人员、协会等意见，并面向全社会广泛征求了意见建议。

2019年4月，为进一步提高监管的针对性和有效性，合理分配监管资源，起草《关于加快推进食品销售风险分级管理工作的通知》，修订完善食品销售风险分级指标，明确风险分级的目标和相关要求。

2019年5月，在加大惩处力度的同时，注重打建结合，加强与商务部、供销总社沟通合作，联合制定了《市场监管总局、商务部、供销总社联合开展农村食品经营店规范化建设试点工作方案》，旨在推动农村食品市场体系建设，推进优质价廉食品下乡进村，督促农村食品经营者守法规范经营，保障农村消费者食品安全。鼓励各地充分依托当地实施乡村振兴战略的有利时机，积极探索创新农村食品安全治理机制。

餐饮服务食品安全监管

为落实习近平总书记关于抓好餐饮质量安全的重要指示精神，满足人民群众日益增长的餐饮消费需求，出台一系列规章和规范性文件，指导餐饮服务提供者规范经营行为，提升食品安全管理能力，督促落实食品安全主体责任。

2017年9月，国务院食品安全办联合14部门共同发布《关于提升餐饮业质量安全水平的意见》，组织实施餐饮质量安全提升行动。

2017年11月，印发《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》。并在办法实施后试点开展网络餐饮服务食品安全监测，利用信息化手段筛查网络餐饮服务平台商户违法违规经营线索。

2018年4月，印发《餐饮服务明厨亮灶工作指导意见》，推动“明厨亮灶”规范化建设，督促餐饮服务提供者在硬件设施、软件管理上提档升级，通过透明展示、视频直播等多种方式，公开餐饮服务相关过程，将过去“闲人免进”的厨房重地，变为人人监督的透明厨房，实现餐饮服务经营者由“他律”向“自律”转变。

2018年9月，印发《关于开展网络餐饮服务食品安全专项检查的通知》，部署各地开展为期4个月（2018年10月—2019年1月）的网络餐饮服务食品安全专项整治行动。

2019年3月，印发《关于网络餐饮服务食品安全专项检查有关情况的通报》，向各地市场监管部门通报工作情况和经验做法，并对做好下一步网络餐饮食品安全工作提出具体指导意见。

学校食品安全监管

为保障校园食品安全，健全学校食品安全风险防控体系，印发一系列规章和规范性文件，指导各地加强校园食品安全监管，提升食品安全管理能力，落实属地监管责任和校园食品安全责任。

2016年6月，国务院食品安全办等6部门联合印发《关于进一步加强学校校园及周边食品安全工作的意见》，指导各地进一步加强食品安全监管工作，提高学校校园及周边食品安全水平。

2018年10月16日、2019年3月16日，国务院食品安全办分别组织召开全国校园食品安全工作电视电话会议，分析当前校园食品安全形势，就贯彻落实党中央、国务院要求和《政府工作报告》的工作任务，进一步明确责任、强化措施、排查风险，加强校园食品安全管理进行部署。联合教育部先后赴北京、浙江、安徽、江西、湖北等地开展专项调研，实地指导督促地方校园食品安全工作。

2019年3月，会同教育部、卫生健康委联合印发《学校食品安全与营养健康管理规定》，进一步明确学校的校园食品安全职责，规范学校食品安全管理。联合教育部印发《关于开展2019年春季开学学校食品安全风险隐患排查工作的通知》《关于开展学生集体用餐配送单位食品安全风险排查的通知》，部署开展校园食品安全风险隐患排查，重点加强学校外包食堂和学生集体用餐配送单位的食品原料、加工制作过程、餐饮具消毒、配送过程等食品安全隐患排查，通过开展校园食品安全督导检查，督促各地校园食品安全隐患排查整治取得实效。

食用农产品质量安全监管

为健全食用农产品质量安全监管体系，建立“从农田到餐桌”的全过程监管制度，我们出台一系列规章制度、规范性文件，强化采购源头质量控制，深入开展食用农产品批发市场规范治理，督促批发市场开办者和入场销售者落实食品安全主体责任。

2014年11月，原食品药品监督管理总局、原农业部共同签署《加强食用农产品质量安全全程监管合作协议》，联合印发《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》，进一步明确两部门职责，在建立食用农产品产地准出与市场准入衔接机制、质量安全追溯体系、检验检测资源共享机制及监管执法合作机制等4个方面确定合作意向。

2015年7月，原食品药品监督管理总局、原农业部联合印发《关于进一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场或者生产加工企业后监管工作的意见》，初步建立畜禽产品全程监管衔接机制。

2016年1月，印发《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》，进一步规范食用农产品市场销售行为，明确集中交易市场开办者和食用农产品销售者应当履行的食品安全责任义务，以及食品安全监管部门的监督管理责任。

2016年6月，在全国范围内组织开展了为期1年半的食用农产品批发市场专项治理工作；2017年11月，在福建厦门组织召开批发市场专项治理工作现场会，交流分享各地治理经验做法；2018年1月，对8个省份批发市场治理情况开展督导检查。专项治理结束后，指导各地继续强化食用农产品市场销售源头管控，持续推进批发市场规范治理工作。

2016年7月，国务院食品安全办等5部门联合印发《畜禽水产品抗生素、禁用化合物及兽药残留超标专项整治行动方案》，联合多部门在全国范围内开展为期1年半的禽畜水产品兽药残留专项整治、严厉打击危害肉品质量安全违法违规行为百日行动等专项整治活动。

2018年11月，印发《市场监管总局办公厅关于进一步加强食用农产品市场销售质量安全监管工作的通知》，部署各地强化采购源头质量控制，加强经营过程质量安全管理，继续深入开展食用农产品批发市场规范治理，督促批发市场开办者和入场销售者严格履行各项法律责任义务，并在此基础上培树一批先试先行、规范引领的典型市场。

2018年8月我国发现非洲猪瘟疫情以来，依据职责积极参与国家非洲猪瘟联防联控工作机制，先后印发《市场监管总局办公厅关于进一步加强猪肉等动物产品质量安全监管工作的通知》《市场监管总局办公厅关于进一步做好非洲猪瘟染疫猪肉等动物产品市场排查工作的通知》《市场监管总局办公厅关于加强生猪产品加工经营环节监管工作的通知》3个办公厅文件，部署各地全面加强猪肉等生猪产品市场监督检查，督促食品生产经营者依法落实责任义务，配合农业农村、海关、公安等部门开展打击私屠滥宰、冷库冷冻肉风险排查等工作，配合做好染疫产品排查处置，严厉打击采购、加工、经营未经检验检疫和检验检疫不合格的生猪产品等违法违规行为。

在总结成绩的同时，我们也清醒地看到，我国当前食品经营安全状况与党中央、国务院的要求和人民群众的期盼仍有不小差距。我们将继续坚持以人民为中心，牢固树立“四个意识”，坚持问题导向，创新监管方式，攻坚克难，综合施策，切实守护好人民群众“舌尖上的安全”。