四川省乡村旅游民宿发展法律监管实证研究

邓 楠

（610000 四川省社会科学院 四川 成都）

一、国内外文献综述

民宿最早起源于欧洲，国内民宿是由20世纪80年代兴起“农家乐”、20世纪90年代兴起的“客栈”、“家庭旅馆”等逐渐地演变而来。目前国内无论是制度层面还是学术界对民宿仍没有统一的界定。乡村旅游内涵是基于农村地区独特的自然景观和人文景观，以农村家庭或是农户个体经营为主，突出体验式、自由性、自然性等特征，在游玩过程中，与当地居民互动较多。民宿作为乡村旅游的重要载体,实现了民居的功能延伸,开启了“接地气”的乡村旅游新模式，乡村旅游民宿是在乡村旅游的大环境下，将乡村住宅和自然人文景观资源结合、为外来游客提供个性化的生活住宿与乡村游玩于一体的乡村旅游形式。可见，学界多从民宿的发展经验、民宿的管理、民宿的研究方法等方面对民宿行业进行研究，但鲜有对民宿行业的法律监管进行研究的。

二、四川省乡村旅游民宿发展现状及问题

（一）乡村旅游民宿行业发展现状

1.我国乡村旅游之民宿发展总体现状

（1）我国乡村旅游之民宿发展迅速。云南的大理、丽江、厦门的鼓浪屿是大陆地区民宿早期集中发展的地区，后来贵州的荔波，以及杭州的西湖、皖南地区的黄山、江西的婺源、江苏的苏州等地区也开始大力发展民宿业。截止2017年，我国民宿数量已突破4万，其中四川、山东等地名列前茅，民宿市场发展异常迅猛。

（2）我国乡村旅游之民宿发展模式多元化。民宿村不是一个孤立存在的事物，它需要与周边的资源、环境、生态、人、社会生活等联系在一起，全方位调动农村、农业、农民。民宿村不同的发展模式，决定民宿村不同的命运。民宿发展模式多元，本文主要展现其中五种主要发展模式。民宿村产业融合发展模式是以农村农业产业发展带动乡村休闲旅游，以生态农业、区域引领示范、休闲旅游打造美丽乡村旅游综合体，串联区域旅游资源，联合村镇提出农村农业休闲旅游业的综合发展思路和实施路径，确定特色发展理念，综合考虑休闲农业的特色品种及经济效益。

（二）四川省乡村旅游之民宿的主要问题

（1）乡村旅游之民宿缺少监管乡村旅游民宿的经营者也具有很多的风险。其一，接待设施低端化，使得游客并不能从中得到旅游本会给他们带来的享受。其二，游客在居住期间的人身安全以及财产安全问题难以得到解决。其三，如果政府部门参与监管，势必需要行政管理人员以及活动经费。这样是否是在造成管理成本，但是该部分的经费从哪里来？监管的方式又当为何？

（2）乡村旅游之民宿缺少可以依据的法律规定。目前，很多地方政府都针对民宿产业发展及其经营活动制定了详细的地方法规。但从实际执行效果看，这些地方性的民宿规定仍存在一些问题：其一，没有专门的主管部门，因此很容易出现多头管理的现象，有些部门遇到事情互相推诿，根本没有认真去管理；其二，没有建立相关的法律法规。关于民宿旅游，目前国内还没有发布具体的法律法规，也无法针对行业发展提供充分的法律依据，使得行业发展出现了合法性不足，缺少相应的惩罚机制等问题。

三、民宿行业法律监管存在的问题

（一）缺乏法律规范制度

目前针对民宿行业发展的规范性文件多为管理性规范文件，无论是国务院出台的《关于加快发展生活性服务业促进消费者结构升级的指导意见》、还是《旅游民宿基本要求与评价》，都更多的是从原则性的角度对民宿行业做出的要求，并未详细设计针对民宿行业的行业监管、资格准入与退出、法律责任等问题的解决措施和途径，并且就各地方而言，各地方由自行出台地方性法规及政府规章，在法律适用上存在严重的立法不足的问题。

（二）民宿行业性质定位和监管主体不明

民宿行业从经济类型的角度来看，民宿经济属于共享经济的范畴，是共享经济在住宿领域的延伸。2015年11月国务院印发《关于加快发展生活性服务业促进消费者结构升级的指导意见》中将民宿行业划分为生活性服务业，只是解决了行业属性的划分问题，依然没有解决民宿行业的主体性质和行为性质定位问题。而在实践监管活动中，不同省市都有不同的做法，而如此一来，一旦经营活动出现法律问题，违法行为应当由哪个政府来监管、消费者应当选择向谁来维权、监管和维权应当适用的法律是什么，都无法事前一一明确。

（三）私法责任承担主体不明确

民宿经营者不是直接与消费者发生私法法律关系，而是经营者、消费者、服务平台同时形成三方私法法律关系：经营者与服务平台存在合同关系；消费者与服务平台也存在合同关系；经营者与消费者还是存在服务合同法律关系。而当经营者与消费者之间存在法律纠纷时，如服务平台审核不严导致的恶意经营者上架经营时，服务平台在其中是否也应当负有法律责任则不明确。这样一来，私法责任的免除也就更无所提及，诸如私法责任免除在民宿行业是否可以适用、如何适用问题等则为经营者、服务平台带来经营管理的困惑。

（四）消费者权益保护不充分

首先是信息安全风险。消费者想要获得服务都必须完成实名身份登记或认证，由此就容易引发个人信息安全风险。其次是消费者违约救济。常见的违约责任如房东“一屋数租”，致使消费者权利救济无能为力，往往通过平台退费的方式了结。再次是消费者侵权救济。实践中也时常出现民宿经营者对消费者侵权的事件，如房主在屋内加装摄像头侵犯房客隐私权等。基于对维权成本的考虑，消费者多半会选择协商解决的形式。对于消费者而言，民宿房主的违法成本不高、赔偿完可能再犯，而民宿房主的违法成本与自身维权的成本远不成对价。而对于责任承担主体的选择上，对于单纯由房东行为引起的侵权责任，是否可以主张向第三方平台承担法律责任，又是目前面临的法律困境。

四、规范民宿行业发展的建议

良善完备的法律体系是人民和社会团体遵纪守法的前提，民宿行业作为现下的新兴行业面临着行业规范不够健全的问题，虽然国家针对民宿行业的发展制定了《关于加快发展生活性服务业促进消费者结构升级的指导意见》《旅游民宿基本要求与评价》等规范，但这些规定对民宿行业的监管还远远不够。针对民宿行业发展过程中面临的上述问题，本文提出以下建议。

（一）制定严格的民宿经营准入条件

为了保障游客的乡村体验，民宿行业的准入条件，应当包括不同于普通行业。民宿经营者的主体资格方面，民宿的经营主体中应该至少有一位是当地的常住农民，这样的主体设定有利于将当地农民熟悉风土人情和外地投资者有资本有经营经验的优势相结合。民宿基础设施的标准方面，为游客提供舒适的环境是民宿经营的根本，只有游客的满意才能为民宿的营业带来源源不断的客源。民宿的安全条件方面，监管部门必须对民宿的安全条件严加审查和管理，对于不能通过相关安全审查的民宿不准其经营民宿。因此，为了民宿经营能够具有良性持续的发展，民宿经营者的主体资格、基础设施的标准以及安全条件等均应当纳入民宿经营的准入标准中。

（二）完善行业监管制度

民宿行业作为当今社会的新兴行业缺乏具体的监管法律体系。现阶段，我国几乎没有具体的法律规范来监管民宿行业，也没有指定具体的部门对民宿行业进行管制。所以，要转变民宿监管主体不明的现状就需要制定完善的行业监管制度，将行业发展的法律规范和监管主体作出明确的规定。另外，行业监管体系还应当根据民宿行业在发展过程中出现的问题不断完善该行业的监管体系，这样才能完全发挥行业监管体系的监管作用，逐步形成具有中国内地特殊的民宿行业监管体系。

（三）理清民宿经营主体和服务平台的法律关系

随着互联网技术的飞速进步，各类行业开始发展“互联网+”模式。民宿行业结合互联网模式已是当下民宿发展的一大趋势。因此，民宿行业已经逐渐从以前简单的双方交易向三方交易的模式转变。在三方交易模式中涉及到的第三方就是网络服务平台。在交易中新增的第三方与民宿经营主体之间的法律关系直接关系到消费者和民宿经营主体的切身利益。理清第三方服务平台与民宿经营主体之间的法律关系不仅有利于保障消费者的合法权益，并且对于两者之间的责任划分也有积极作用。消费者通过服务平台提供的宣传信息而选择旅游过程中的食宿，当服务平台或者民宿经营主体中的任何一方出现虚假宣传，给消费者带来人身损害时，理清两者之间的法律关系就显得尤为重要，而两者之间清晰的法律关系有利于司法机关的责任确定。第三方服务平台对其平台上所展示的民宿信息应当具有一定的审查义务，这样，当第三方服务平台未尽到合理范围内的审查义务而致使消费者因为相信平台信息遭受损害时，第三方服务平台应当与民宿经营主体承担连带赔偿责任。

（四）规范消费者权益的维护途径

消费者是交易三方中最重要但也是较弱势的一方，民宿行业的不断发展离不开消费者，因此，完善的消费者维权途径对于消费者来说非常重要。消费者在消费过程中可能会遇到第三方服务平台或者民宿经营主体的侵权行为。消费者旅游的目的是为了放松和体验大自然，但若消费者由于第三方服务平台和民宿经营主体的过错造成了其人身或财产损害的情况，没有完善的维权途径对消费者来说就违背了其旅游目的。因此，消费者的维权途径是民宿行业发展为保障消费者利益最后的一道底线。国家应当对民宿行业的消费者侵权问题作出具体的维权规定，指定或建立具体明确的监管机构专职处理消费者维权问题，让消费者在权益受到侵害时有可以“申诉冤屈”的地方，而不是在权益受到侵害时的申诉无门。具体的维权机构根据国家的法律规定来维护消费者的合法权益，以法律为基准维护消费者的合法权益。