对人民陪审员选任机制的再思考——以全面随机抽选为线索展开

吴翔宇

湘潭大学法学院，湖南 湘潭 411100

十九大报告指出，发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。人民陪审员制度作为我国民主政治的重要体现，2018年4月27日颁布的《中华人民共和国人民陪审员法》(以下简称《陪审员法》)标志着我国社会法治发展的新高度。其中选任作为老百姓进入陪审领域的直接渠道，是本次立法改革的一个重要方面。为探究此次人民陪审员选任制度改革的运行状况，笔者从已实行全面随机抽选的地区中选取了若干代表性法院作为样本考察，对陪审员选任机制的实践情况进行观察与分析，以期为完善人民陪审员选任机制提供相关借鉴意见。

一、观察：选任机制的现实困境

(一)全面随机抽选存在障碍

随着司法改革进程的深入，司法民主理念深入人心，无论是理论界还是实务界，均表现出对“大众化”选任方式的需求。在融入各方意见下，《陪审员法》将人民陪审员的选任方式从原来的组织推荐和个人申请改为随机抽选，对当地所有符合条件的常住居民中进行两次随机抽选，第一次产生候选人，第二次从候选人中随机抽选出陪审员。尽管设置了门槛。这种俗称“海选”的选任方式扩大了群众对司法审判的参与，能公平的保障符合条件的公民参与陪审。但根据笔者调研的情况，各地随机抽选的过程并不顺利，信息收集、资格审查以及选任主体的分工协作成为选任工作的重要难题。

随机抽选最大的变化莫过于获取选民信息方式的改变，以往选任机关不需要收集选民信息，只需对组织推荐和个人申请的人员资料进行审查，再从中决定陪审员。改为随机抽选后，选任机关由原来“被动”接收变为“主动”收集选民信息。从选任机关负责人口中，我们了解到在抽选环节，看似简单的信息收集和审查工作却成为难倒选任机关的“稻草”。公安机关为了保证个人信息的安全，出于谨慎的态度不愿透露信息，许多单位或个人出于对陪审制度的不了解、对工作人员的不信任也不愿提供这些隐私信息，使得选任机关收集信息存在很大困难。另外即使获得了这些信息，内容不完整、更新不及时也造成选任机关很难使用。

访谈材料：

某区法院政治部主任：实施随机抽选之后我们获取选民信息的方式只有两种，向公安机关获取户籍信息或向人大获取选民名单。人大的选民名单为了防止信息泄露，一般在选举完毕后就销毁了，向公安机关获取户籍也有很多麻烦。首先，公安机关不愿提供户籍，怕泄露出去影响他们的工作。其次，拿到信息后我们进行筛查，发现公安机关提供的常住居民信息完整度不高，地址、电话号码、人员去留都没及时更新，或者有些栏目就是空白的。我们一打电话过去，发现人、机不符。

某市法院副院长：改革后的第一年，我们没有选民名单，就与司法局一起上门收集。但是联系方式很难获取，一是大家的联系方式都在变，二是很多人不了解陪审员，不敢轻易给我们联系方式。最后是靠镇上的司法调解员上门游说才收集到的。

另外，在工作量急剧上升的情况下，选任工作如何分工也成为一个重要问题。根据《陪审员法》规定，法院、司法行政机关、公安机关、人大都有遴选之责，但究竟各机关之间是怎样协作分工，并没有相关规定进一步解释。实践中，公安机关很少参与抽选工作，给法院和司法局提供了户籍信息就算完成任务。资格审查和抽选工作主要由法院和司法局来完成，但在缺乏具体分工的情况下，这些工作又很容易沦为法院一家之事。特别是在司法资源日趋吃紧的情况下，法院经常牺牲自己的“主业”来完成这些工作，改革似乎本末倒置了司法的本质。

(二)选任结果的“精英化”现象依旧存在

司法民主的价值是通过司法领域引入最大程度代表社区的普通公民的参与，以确保司法裁判代表人民的声音。[1]人民陪审员制度是实现司法民主的重要举措，为了让更多的人民群众进入到司法领域中来，《陪审员法》对人民陪审员的选任条件进行了调整。但从我们收集的各地陪审员数据来看，选任结果的“精英化”现象依旧存在。笔者在调研中收集了相关数据。

从职业分布上看，随机抽选之后陪审员的职业来源呈现出多样化结构。其中社区工作者和基层干部人数分别占前二，为19.22%和14.35%。人民团体成员、事业单位职员、技术人员、工商业人员、普通居民、农民和进城务工人员分别为：1.02%、8.9%、13.58%、14.03%、10.57%、13.9%和0.38%。值得注意的是，虽然陪审员的来源涵盖了各个职业，但是农民和进城务工人员的比例依旧很低。农民和务工群体陪审员占总数的14.5%比如渭南市农民陪审员的比例就占了陪审员总数的74.2%，而其他地区的农民陪审员比例很低，陪审员的来源仍然限制在较窄的范围内。

从学历上看，大专及文化以上学历的陪审员平均比例为64.81%，部分发达地区，如北京东城区、苏州吴中区、西安雁塔区等发达地区大专及以上学历的人民陪审员比例达到了80%。全面随机抽选虽然要求海选，学历不再是阻碍群众当选为人民陪审员的门槛，但陪审员整体上的学历结构依然呈现出精英化态势，这与陪审员大众化的目标差距较大。

二、原因：制度与现实未能兼容

(一)信息化程度低成为随机抽选障碍

在整个选任过程中，选民信息的收集是选任工作最繁琐、困难最大的部分。选任机关本身并不掌握选民信息，只能向公安机关索取户籍信息。而公安机关提供的户籍信息并不针对陪审员建立，且户籍信息会有滞后性，不能及时更新辖区内的人员情况，选任机关使用起来诸多不便。另外户籍信息上获取的内容很难满足资格审查的要求，例如身体状况、有无犯罪记录等重要信息并不会记录在内。这通常需要选任机关进行地毯式的调查，逐门逐户的完成资格审查工作。信息来源不畅、完整度低，这些因素极大的限制了选任工作的进行，若不能解决好这些问题，司法资源和行政资源势必会造成极大的浪费，随机抽选下的广泛民主也将会因为不合理的资源配置而失去意义。

(二)选任主体间分工不明导致主体职责缺位

虽然《陪审员法》规定司法行政机关会同基层人民法院、公安机关对人民陪审员候选人进行资格审查，征求候选人意见，但“会同”究竟是同职同权还是指引、领导，或仅仅只是为增强选任过程透明公开的一个象征性表示，不得而知。各地理解的不同，导致现实做法不同。

某些地区出现了司法局除协助法院公告选任通知外，不再参与任何抽选工作的情况。这种情况下的随机抽选俨然变成法院自选自用的独角戏，不仅抽选的重担完全压在法院身上，抽选程序中的公平与民主也得不到监督。与之相反的情况也有发生，有些地区的司法局承担了选任绝大部分工作，法院和公安机关则成了甩手掌柜。从选民信息的收集到候选人信息库的建立均是由司法局牵头完成，法院只与司法局共同参与选民资料的整理。而不论是哪种情况，缺乏明确的职责分工将导致选任主体的职责缺位，无法集选任机关之合力作用于抽选工作，使得抽选工作的效果并不见好。

(三)城乡失调发展致使人口结构两极化

虽然选任条件进一步放宽，选任程序更加公平，但现实并未像预测的那样将陪审员变成大众参与的制度。选任结果的“精英化”仍在持续，高学历代表比例居高不下，农民与工人代表比例依然很低。一项以民主名义推行的制度必然要适应民主之下的社会结构，才有可能获得广泛的社会认同。[2]在我国社会转型的推进中，前改革时代“级差式”发展方式和“分离化”改革措施加速了中国城乡分离，人力资本和知识资源向城市集中。[3]但是前往城市务工的青壮年劳动力，即使具有高中以上文化却会因为流动的不确定性被排除在选任名单之外，留守的老人和儿童不具备高中以上文化，无法成为候选的对象。因此既符合选任条件又能履行陪审员职责的农民少之又少，现实环境的制约使得选任向较为固定的基层党政干部和社区工作人员倾斜。另外城市内部出现的“两极化”的人口倾向使得陪审员精英化的现象并未褪却：农民工人群忙于解决基本生活问题，考虑到参审与本职工作的时间冲突常常无暇担任陪审员；而精英群体不仅更高的收入，还有更多可自由支配的时间和精力，也更愿意担任人民陪审员。

三、思考：选任机制的完善建议

(一)建立陪审员选民信息库

选民信息不完整、不准确使得随机抽选难行、资格审查困难重重。为了获取完整、有效的选民信息，笔者认为可以在公安机关和司法行政机关的合作下建立起有别于公安机关户籍系统的专门的陪审员选民信息库。建立信息库的具体办法，可先由公安机关和司法行政机关派出机构的工作人员以乡镇为单位组成若干个选任小组，在乡镇部门的支持下，以面对面的方式上门采集当地居民信息。有条件的社区和村组织可以直接向选任小组提供辖区内居民名单。待各选任小组的信息统一汇总后，筛选出符合选任条件的居民建立选民档案，生成陪审员选民信息系统。选民信息库全面覆盖了所在辖区的居民，公平的保证了所有公民参与审判的机会，为后期的资格审查节约了大量的时间，同时也为陪审员的替补及换届选任提供了极大的便利。

(二)明确各选任主体职责，加强各部门协同配合

如果要人民陪审制度更好地在司法审判活动中发挥其功能与价值，首当其冲的是在科学合理分配各选任机构的职能。之所以存在主体间的职责缺位，很大部分原因在于选任机关并不清楚本身所负责的具体工作，整个选任工作缺乏分工与安排。为了使选任工作规范有序的进行，需制定具体办法，让各选任机关承担起应有职责。

苏州市吴中区法院和区司法局联合印发《吴中区人民陪审员选任工作实施方案》，明确了各选任主体的分工和职责：区人大召集全区各街镇人大工作会议，按版块建立选民信息库；法院进行人民陪审员候选人的随机抽选；司法局召集全区各街镇司法助理、治调员进行选任工作培训，组织对候选人资格审查和征求意见。这套以司法行政机关选任、人大任命、法院使用的“吴中模式”极大的提升了随机抽选的效率和效果，为推动陪审员选任改革贡献了基层智慧。各地可在“吴中模式”的基础上加以总结，形成统一规范逐步推广。如依托公安机关与司法行政机关派出机构的优势，完成收集选民信息以及资格审查等基础工作。法院主要负责与司法行政机关共同抽选。人大作为国家权利机关，除选举任命陪审员外，还应当积极发挥其监督、引导和协调作用。

(三)选任条件的再完善

虽然《陪审员法》对选任条件“一升一降”，但城乡失调发展导致人口结构的两极化，使得我国人民陪审员仍倾向精英化。高中以上的文化要求，仍然是阻碍广泛务工人员和农民群体担任人民陪审员的重要因素。陪审员的意义是通过其长期积累的社会经验为案件审理提出纯粹、朴实的认识，强调的是人民陪审员社会生活经验丰富与否，而非文化层次的高低。[4]笔者认为可以取消陪审员选任的学历条件，只要具备基本读写能力和表达能力的人就有担任陪审员的资格，让那部分学历不高，但在农村地区有丰富经验的长者进入陪审体系，保障陪审员的广泛性和代表性。

四、结语

在聚焦陪审制度改革的浪潮中，选任机制作为陪审员的一道门槛，决定了什么样的人能进入到这个队伍中来，承载了陪审制度广泛民主的价值理念。在探索改良路径的过程中，需在实践的基础上，遵循我国社会发展的步伐，贴近我国国情，构建起一套行之有效的选任制度。