我国页岩气开发管理中的法律规制

鞠沂宏

（401120 西南政法大学 重庆）

一、页岩气概述

页岩气是指主体位于暗色泥页岩或高碳泥页岩中，以吸附或游离状态为主要存在方式的天然气聚集[1]，本质属于天然气的一种，主要成分为CH4，属于非常规天然气的一种。我国地质特殊，在四川盆地、鄂尔多斯盆地、渤海湾盆地等均有页岩气成藏的地质条件，局部有机碳含量在30%以上，发现了典型页岩层中局部的天然气富集[2]。因而我国页岩气储量较为丰富，为页岩气的开发利用提供了丰富的物质基础。在开发利用的初期，我国目前并未完全掌握页岩气开采技术，应该注重试点工作的开展，争取建立系统化的开发方案，推行全国。

二、我国页岩气资源开发管理中的问题

1.市场机制缺位

回顾页岩气勘探开发历程，无论在进行页岩气资源潜力评价的工作中还是对外交流的过程中，都缺乏中小型企业身影，变相排除非国有企业的参与地位。诚然，国有企业拥有较为先进的技术资源、资金来源和人才资源，但现存优势并不能阻碍他种类型企业进入市场，严重阻碍我国掌握页岩气资源开发利用的核心技术。此外，国有企业行政化色彩浓厚，相关监管部门疏于承担监督义务，增加违法几率，这也使得今后页岩气的价格大大提升，失去其市场竞争力，长此以往，页岩气资源的开发利用就成为了空谈。

2.监督管理体系混乱

我国探矿权是由国家和省级的国土资源主管部门进行统一管理，而采矿权则是由国、省、地、县四级的国土资源主管部门进行统一管理。这样庞杂的管理体系衍生出来的规章制度稍显混杂。

首先，人为划分探矿权与采矿权阶段并分别管理，不符合资源勘探开发的进程；其次，探矿权牵涉范围广，主管部门只划分到省级不科学；此外，页岩气的开发与利用中的监管不能仅依靠行政主管部门，还需要相关的配套监管，环保部门与社会公众的监督必不可少。

一方面，我国环境法已经实现从后果控制到风险预防的转型[3]，但是在页岩气开发与利用的过程中，却并没有提供具体的操作方案；另一方面，公众监督贯穿于各个环节，该种形式监督不是主动承担某种特定监督职责，而是作为一种补充形式贯穿监督全过程。从而，平衡四方利益主体——中央政府、地方政府、企业和资源地的居民。

3.相关法律法规缺失

中国并没有专门针对天然气的综合立法。其中《矿产资源法》为页岩气资源进行开发利用的主要依据，但只是做出了原则性的规定；再者，与常规能源开发利用所不同的是，页岩气的开发利用需要政府前期的大量扶持与帮助，我国也有所欠缺；此外，水压裂法和水平井钻井技术是页岩气开采利用的主要方式，在这一开采过程中随之带来的水污染问题是页岩气开发利用过程中需要重点关注的问题。

三、促进我国页岩气开发利用的针对性建议

1.促进页岩气资源利用的产业化发展

首先，在权利主体范围上，我国需要降低准入门槛，使中小型矿山企业有可能参与竞争，纠正“矿业市场应以国有企业为主体，它种形式企业为补充”的观念，从立法上确立国有企业与它种企业的平等市场地位，实现市场主体的多元化；其次，我国仅是从法律上规定了探矿权人享有优先采矿权，并没有其他的细化规定。通过配套的法规确定实际可行的配套方案，并规定探矿权人采矿的准备期限以及扩充缴纳费用的方式，为后期运作提供资金保障。最后，发挥好政府在页岩气开发利用前、中、后期的作用。在前期准备时，政府工作侧重营造良好的竞争环境，依托市场选出合适的开采主体；在开发中期，政府对开采企业的开采、环境保护和矿区安全隐患等进行监督，对违法行为进行行政处罚；在开发后期，页岩气转化为商品后，政府应该兼具管理者和监督者的身份，一方面促进页岩气价格的良性发展，另一方面要监督矿区的回塑工作开展。

2.建立健全监督管理体系

专门对页岩气开发利用进行监管的机构，应属于国土资源主管部门的下属部门，专门管理页岩气开发利用事宜。用于监督页岩气开发利用的多环节，充分发挥其在环境监管中的作用，完善生态补偿机制，建立健全环境影响评价制度，尤其是对抽象行政行为实施环境影响评价制度。此外，还应该充分发挥人民群众的监督作用，完善社会公众监督机制，保障公众的知情权和参与权，对页岩气矿区的重大开发事宜应该开展群众座谈会，及时公布矿区环境监测情况，广泛征求公众意见，只有这样才能真正平衡各方利益。

3.完善相关立法工作

首先，应该从立法上确立国有矿山企业、集体矿山企业以及其他形式的矿山企业具有平等的市场地位，活跃页岩气资源开发市场；其次，通过行政法规推出税收优惠政策，加强财政补贴，为页岩气的开发利用提供经济扶持。在此，页岩气开发技术的革新，一方面要依靠矿山企业的自主研发，另一方面，我国各级政府也应该主动培养人才，开展高校合作，并且加强对外交流，为矿山企业提供良好的技术支持；此外，建立健全我国的环保法体系，实现《水污染防治法》的细致化，分别制定细则加以规制，强制矿山企业进行水质实时监测和废水集中回收处理；最后，修改我国的《环境评价法》将政府的抽象行政行为纳入评价对象，引导企业建立实时环境评测并且将相关信息加以公开，保障当地公民的知情权，使公众监督成为可能。

四、结语

页岩气革命从设想走向实践，从政策走向实际需要一个过程，更需要制度的支撑和路径的选择。页岩气革命需要运用法律的强制力来解决现实中出现的种种问题，将合理的制度设计和发展理念法律化，将极大促进页岩气开发利用工作的平稳推进。