论环境法律体系的进一步完善

李蒙蒙

西南民族大学，四川 成都 610000

一、现行环境法体系的划分的原因及利弊

(一)环境法律体系

环境法律体系是指环境法的内部层次和结构，是由有关开发利用、保护改善环境的各种规范性文件所组成的相互联系、协调一致的整体。对外，环境法律体系应与其他部门相协调，以保证整个法律系统的和谐统一，对内，则应是环境法的各种法律规范之间的协调补充，以发挥环境法的整体功能，维系环境法的独立存在。

(二)现行环境法体系的划分

根据环境与资源保护法律规范所调整的社会关系性质及其涵盖领域的不同，我国环境与资源保护法律体系包括综合性环境与资源保护法、环境污染防治法、自然资源保护法三个部分。

综合性环境与资源保护法是指由国家最高立法机关制定的包含环境与资源保护的法律目的、法律原则、国家环境与资源保护基本政策、宏观行政监督管理体制、基本法律权利与义务、基本法律制度、基本法律责任等内容的法律规范。我国现行的具有综合性环境与资源保护法性质的法律是2015年1月1日修订的《中华人民共和国环境保护法》。

环境污染防治法是指国家对产生或可能产生环境污染和其它公害的原因活动(包括各种对环境不利的人为活动)实施控制，达到保护自然环境和人们的生活环境、进而保护人体健康和财产安全而制定的同类法律规范及其相关法律规范文件的总称。主要包括水污染防治法、大气污染防治法、土壤污染防治法、海洋污染防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法、有毒有害化学物防治法、电磁辐射污染防治法、光污染防治法等等。

自然资源保护法是指国家为对开发自然资源的行为予以控制和管理，达到保持对自然资源的永续利用，保护自然环境不因开发自然资源受到破坏而制定的同类法律的总称。包括森林保护法、草原保护法、水资源保护法、野生动物保护法、矿产资源保护法、土地保护法、生物多样性保护法、生态安全保护法。

(三)现行环境法律体系架构形成的原因

上面说到这个分类是根据法律规范所调整的社会关系性质及其涵盖领域的不同，简而言之就是除了环境基本法之外，将环境问题分为了两个大的模块，一部分是资源保护，另一部分是污染防治，在这两个模块之下又按环境要素分为了若干部门法。

环境法产生之初，就是为了解决由人类活动所带来的第二环境问题，包括环境污染和自然环境破坏两大类。环境污染是指人类活动向环境排入了超过环境自净能力的物质或能量，从而使自然环境的物理、化学、生物学性质发生了变化，产生了不利于人类及其他生物正常生存和发展的影响的一种现象。而自然环境破坏是人类不合理地开发利用自然资源的一个或数个要素，过量的向环境索取能量和物质，使它们的数量减少、质量降低，以致破坏或降低其环境效能、生态失衡、资源枯竭而危及人类和其他生物生存和发展的一种现象。与之对应的产生了环境污染防治法和自然资源保护法。

法律具有滞后性的，往往是环境问题严重到了一定的程度，解决办法相对成熟之后，才会颁布相应的法律规范。而法律同时也具有稳定性，一开始就固定的体系构架有很难变动，牵一发而动全身，因此就只能按旧有框架继续颁布新的法律，以致形成现有的体系。

(四)现行环境法体系架构的利弊

这样的分类体系好处在于内容丰富，面面俱到，覆盖范围广，几乎囊括了每一个环境要素的每一个问题，从表面看起来是一个内容齐全的体系，且对涉及单一环境要素的问题有较好的效果。

但是为何有了这样完备的法律体系，淮河流域的环境问题多年来都得不到妥善解决？且环境问题愈来愈突出？其中当然有人为因素和社会因素，但是现行环境法律体系也是负有责任的。事实证明，我国现行的环境法律体系仍存在需要改进，需要完善的地方。

第一，从法律位阶来看，我国综合性环境与资源保护法《环境保护法》是全国人大常委会通过的，而其他单行环境法律也是全国人大常委会通过的，两者的位阶相同。但从实践意义上来说，我们往往又会把两者看为母子法或是上下位法，与其实际位阶存在矛盾。

第二，各部门法各自为政，自成一脉，以致出现“九龙治水”的现象，导致环境问题无法得到妥善解决。

第三，随着时间的推移，新的环境要素的出现，不断颁布新的法律，致使环境法律体系越来越繁琐，实用性越来越弱。

第四，环境和自然资源是相互联系、相互制约的，随着越来越多的综合性环境问题的出现，只涉及单一环境要素的法律规范是无法解决的，多部涉及不同环境要素的法律规范简单粗暴地结合起来也是事倍功半的，并且有的环境问题会涉及到前所未有的环境要素时，传统方法的效果往往是微乎其微的。“环境污染防治法主要是针对污染因子进行的末端治理，缺少从源头到末端的全过程治理；针对某一自然资源保护的单行立法往往存在“头痛医头、脚痛医脚”的倾向，对各自然资源要素之间的整体性、互动性缺乏有效关照，不能从根本上解决环境问题。”①

二、关于完善我国环境法律体系的建议

无论是国际环境法律体系还是西方国家环境法律体系，对我国来说，都只可参考而决不能照搬，我国有着特殊的中国特色社会主义法系，与英美法系有着根本的不同，因此美英法系的环境法律体系都不适合我国。

学界对环境法体系也有诸多观点，有的学者建议将环境法全部杂糅在一起，合成一部法典，我认为这样是不合适的，环境问题的涉及面太广，具有全方位全因子的特点，若全部合成一部法典，只会太庞杂且适用不便；有的学者建议不按照环境与资源保护法律规范所调整的社会关系性质及其涵盖领域不同来分，而按照不同的环境要素来分，涉及一个环境要素的法律归为一部单行法，我认为这样也是不合适的，现如今呈现在我们面前的环境问题并不是只涉及单一的环境要素，而是综合性的环境问题，这样来划分环境法律体系是无法有效解决环境问题的；还有的学者建议不改动目前的环境法律体系，由全国人大来通过基本法，我同意基本法由全国人大表决通过这一观点，但是仅仅提高基本法的位阶是无法解决问题的。

中共十九大一次会议国务院机构改革，将涉及环境问题的部门定为生态环境部、自然资源部以及国家林业和草原局。生态环境部的主要职能是确定自然资源产权以及山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理等。自然资源部主要职能是制定法规、政策、标准，并进行检测和督查。国家林业和草原局的主要职能是管理各类自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等。

我认为环境法律体系的完善就可以参照国务院机构的部门设置，分为生态环境法、自然资源法、林业和草原法以及环境管理法。现行环境法律体系将环境法分为环境保护和污染防治，但是这两部分原本就是一体的，是无法分离的，无论是资源滥用还是环境污染都是生态的破坏。但是参照国务院的部门设置分为生态环境、自然资源就能将环境问题很好的统一而又不会繁琐。

林业和草原法包括对各类自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等相关的法律，例如《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》等；生态环境法包括污染防治法和生态保护法，我国已有的生态保护法有《水土保持法》、《防沙治沙法》等；自然资源法包括除林业和草原法之外的资源保护法和循环利用资源的法律，循环利用资源的法律出现的较晚，有《清洁生产法》、《循环经济促进法》；环境管理法主要是行政法规与规章，内容主要是关于环境管理机构的设置、职权、行政管理程序和行政处罚程序方面的规定，例如《环境标准管理办法》、《全国环境监测管理条例》等。

按照以上划分的好处在于，首先，使资源保护与污染防治的法律相结合，可以更好的解决综合性的环境问题；其次，与国务院环境保护部门相契合，可以使环境法得到更好地贯彻执行；最后，各部门法联动，使环境法广泛且灵活，更能高效的解决环境问题。

三、结论

从根本上说，制定环境法，研究环境法律体系构架的目的就是为了使环境问题得到更好的预防和解决，环境法一定要能够回应其所致力于解决问题的类型。事实上，生态系统具有时空上的动态性，环境法也应当适时而变，单纯的分为资源保护和污染防治是无法预防和解决日益复杂的环境问题的，结合行政部门机构设置的变动来完善环境法律体系有利于环境法的贯彻实施，有利于环境保护，有益于人类的生存和发展。

[ 注 释 ]

①黄锡生，史玉成.中国环境法律体系的架构与完善[J].当代法学，2014.