社会资本与政府公信力：一个理论分析框架

简世德 张洁萍

南华大学，湖南 衡阳 421001

一、引言

习近平总书记在十九大报告中指出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。李克强总理在政府工作报告中也曾指出，坚持勤勉履职，提高执行力和公信力。2018年“长生疫苗”事件再次把政府公信力这个问题推上了风口浪尖。20世纪70年代以来，经济学、政治学等多个学科都关注的社会资本理论被西方国家的决策圈看成是解决社会矛盾的新思路。一个地区具有共同的历史渊源和独特的文化环境，人们容易相互熟知并组成紧密的公民参与网络，帕特南认为这种公民精神及公民参与所体现的就是社会资本。社会资本对提升政府公信力能够起到什么样的作用？本文将从理论上分析社会资本与政府公信力的关系。

二、基本概念界定

(一)社会资本

目前学术界尚未对社会资本的概念达成共识。总体上来说，主要是从以下三个角度来定义社会资本。第一，关系说。布迪厄将其界定为“资源的集合，这些资源与相互默认和认可的关系组成的持久网络有关”。伯特认为社会资本是指朋友、同事和更普遍的联系，他认为社会资本就是一种社会关系。第二，结构说。科尔曼认为社会资本是由社会结构的某些方面组成。第三，规范说。纽顿认为社会资本是由一系列态度和价值观构成，体现在那些将朋友、家庭联系起来的人格网络。杨书文认为，社会资本的规则包含正式制度和非正式制度。Nahapiet和Ghoshal也将社会资本划分为三个维度，结构资本、关系资本和认知资本。普特南认为社会资本是基于信任关系基础上的社会群体及成员在特定的社会规范指引下相互交往、合作形成的一种网络关系。他的定义中指出了信任是基础，这是关系说的体现；也表明了社会资本是一种网络，这是结构说的展现；还谈到了规范的指引，这是认知说的表现。因此本文倾向于采用普特南的观点来定义社会资本，并将其分为三个维度：结构资本、关系资本和认知资本。

(二)政府公信力

公信力，《现代汉语词典》的解释是：使公众信任的力量。政府公信力是由政府和公众两个方面组成，政府是政府公信力的主体，公众是政府公信力的客体，是政府得到公众信任的一种能力。政府公信力是政府在从事公共行政活动中，依据自身道德情况表现出来，与社会大众建立自愿、稳定并能在特殊情况时外化为信任关系的能力。

三、理论分析框架

(一)结构资本与政府公信力的关系

结构资本有助于政府与公众进行有效的信息沟通，可以了解民意，从而及时做出正确的决策，形成一个上下互动的良好管理过程。公民参与，能够促进政府信息公开与透明，从而政府行为有据可循，政策顺应民意。公众也可以通过参与公共事务与政府保持一致，加深对政府的信任度。帕特南认为，若公众参与公共事务的程度较高，市场机制的运行就会比较顺畅，会更有效率，政府也会较为廉洁，并保持高效运转。政府也就具有良好的公信力。普特南在其代表作《使民主运转起来》中也提到，社会资本体现在公民参与的社会网络之中，这是经济发展与有效率的政府出现的前提条件。林南也认为，人的社会交往范围或者在社会中可获取的资源和他的工作状态有非常强的正相关关系。也就是说，在网络密集的社会中，社会联系与沟通更能产生公共舆论、并有利于维护声誉。徐淑芳也认同，密集的社会互动网络能够充分发挥诚信机制的作用，并有利于限制、减少“搭便车”的不良现象。结构资本的介入，各利益相关者更好的参与社会活动，可以更好地解决利益冲突，这样政府公信力才会进一步提高。

(二)关系资本与政府公信力的关系

关系资本主要是指信任，合作等态度，关键是人民群众要相互合作，相互信任。么英莹认为，信任是社会资本理论最初关注的问题。信任是一种重要的社会资源，可以从社会普遍信任衍生出。本质上，信任属于非正式制度，但却是一种“软约束”。在当今社会，信任以多种形式表现出来，可以表现为人们动员并获取资源的一种必须的无形资本。在一定条件下，稳定的信任关系可以内化在组织、制度和文化当中，能够通过影响个人的具体行为，最终形成一种普遍的价值观和诚信文化，能够提高公民对政府的信任。社会资本中含有的信任，是有助于增强公众的政治认同感。

公民政治认同感，受公民之间的影响，也是影响政府公信力的重要因素。政府公信力是社会组织和社会大众对政府行为的一种心理期望，代表着大众利益，也是大众对政府信任的基础。如果政府的从业人员素质高、服务态度优良、清正廉洁、办事效率高，权责清晰，能够积极参与公众关心的公共事务，那么政府与公众之间的关系便会如同鱼水之情，你中有我，我中有你。公众便会因此提高对公务员的信任，也会进而提高对政府机关的信任，从而提升了政府公信力。吴关芸认为，社会资本所包涵的信任以及互惠规范可以解决公众之间的信任和承诺问题，公民能够在参与政治的过程中培养政治认同感。在密集的社会互动网络中，机会主义、胡作非为、寻租的现象就会大为减少。密集的社会沟通与联系可以促使公共舆论等有利于培养声誉的方式。这些构建了在复杂社会中建立信任的有效基础。博弈论中的著名案例——囚徒困境——就说明了这样的一个道理。

(三)认知资本与政府公信力的关系

认知资本是指人与人之间形成了共同的价值观和规范。人们之间理念一致、方向一致，有着共同的想法。规范则是社会资本的一个重要组成部分。它是在陪伴着人类的社会交往，而不断产生和演变的。社会规范又可以分为正式规范和非正式规范两个类别。正式规范包括一个国家的法律、法规和政策等。它对政府公信力的大小存在重要影响。它能够对政府发出的行政行为进行监察和控制，保障政府行为的合法性。正式规范也能影响政府在大众面前的形象。对于建设满意型政府，获得大众认同具有重要作用。

相反地，如果没有正式规范的约束，政府的运行会处于无序状态，这不利于政府公信力的提升。马得勇、王正绪在研究中发现，政府行为对社会资本的影响，是依靠一定的社会制度环境。他提到的社会资本，其实就是指一种社会规范。类似地，杨书文也认为，政策执行主体发挥作用的根源不是正式规范，而是在于非正式规范，如价值观，道德观等。在非正式规范的培育下，并通过正式规范的保障作用，取得了社会公众的认同。公众认同政府，政府公信力也随之相应得到了提升。

四、结论

从实际案例出发，本文通过梳理社会资本与政府公信力的基本概念，从理论上分析了社会资本的三个维度与政府公信力的关系。研究发现，结构资本、关系资本与认知资本都能有效提升政府公信力。为了提升政府公信力，政府应该丰富公民的沟通渠道，建立良好的关系以及与公民形成一致的社会规范。本文从理论上丰富了社会资本与政府公信力的文献，具有一定的实践意义，对提升政府公信力具有指导作用。本文也为下一步研究提供了方向，可以通过问卷数据来检验这个研究模型。