浅析20世纪初俄国国务会议的运行机制*

姜 喆

吉林省社会科学院俄罗斯所，吉林 长春 130012

20世纪初，俄国陷入严重的政治危机，沙皇尼古拉二世迫于形势进行了一系列政治制度改革。最主要的就是新建国家杜马为议会下院，并将原有的国务会议改组为议会上院，在俄国历史上第一次建立起两院制的立法机关——议会。对国务会议运行机制的研究，一方面是全面认知国务会议的必然要求，另一方面也可以明确上下两院的关系，以及它在俄国立法过程中所起到的作用。

根据《国务会议章程》第30条，每年召开国务会议，具体会期以及国务会议主席均由沙皇指定。国务会议主席有权确定各类会议召开的日期，也有权允许局外人参加全体会议，但在数量上不能超过规定的局外人席位。根据《国务会议章程》第40条，如果相关大臣或独立部门主管发表声明，称国务会议审核的某一事务根据国家制度不应被公开，那么依据全体会议的决议，国务会议主席的命令将召开秘密会议。[1]主席具有惩戒权，有权对违反规定或者不尊重法律的国务会议成员进行惩罚。国务会议还设有副主席，“在主席缺席的情况下，国务会议副主席可代行主席职责，其他时间则以国会成员身份参加国会会议”[1]。

根据《国务会议章程》第9条，国务会议全体会议成员一半来自于沙皇任命，另一半来自于选举。[1]每年在宣布国务会议召开之后，国务秘书就会发表对国务会议成员进行变动的报告。至少有1/3的国务会议成员出席会议，会议结果才具有法律效力。根据《国务会议章程》第52条，如果相关大臣或主管认为送审的事件是紧急事务或者以前审核该事件的会议曾以同一理由而延期，那么尽管没有达成法定人数，国务会议依然可以举行。大臣和独立部门主管有权参加国务会议的所有会议，但只有成为国务会议成员后才有权参加投票，否则他们就只有发言权。[1]国家杜马成员，枢密官和外交使团代表都有权参加国务会议的公开会议，但要遵守会议纪律。

每一次会议结束前，会宣布下一次会议的议事日程，指明开会的日期和时间。根据《国务会议规则》第86-89条，如果有国务会议成员反对提出的日程，并且这种反对意见有不少于10名成员或者某位大臣或主管支持，那么国务会议会讨论解决与日程相关的有争议的问题。在这种情况下，讨论仅限表达两种意见：“同意”或“反对”。根据《规则》第111条，日程也可以修改和补充新的问题。如果按照主席的意见，需要尽快研究送交的新问题，那么该问题的材料在指定听取该问题的会议前夕发给国务会议成员即可。[2]

在国务会议上，成员就某一草案或任何事情发表言论都必须事先登记，告知主席或者国务秘书，得到主席批准后才能发言。发言人不能诵读书面发言，就同一问题发言不能超过两次，发言时间不能超过半小时，具体情况由主席决定。所有代表发言完毕，即争论结束。根据主席的命令或者不少于10位成员支持的申请也可以结束争论。

国务会议的决议要获得会议成员多数投票才能通过，在票数相等的情况下，要进行二次投票。二次投票时，如果票数仍然相等，那么国会主席投票赞成的意见获得通过。但是关于国务会议个别成员选举是否合法，是否予以取消的决议，以及判断大臣或主管就其违法行为的理由和解释是否满意等决议则需要出席者至少2/3多数通过。[1]参与投票的人不允许代替他人投票。出席国务会议的大臣和主管，只有是国务会议成员才有投票权。

按照西方的议会制度，议会上院会对整个法律草案进行三次讨论，但在国务会议没有这样的规定。通常情况下，当法律草案进入到国务会议审核程序将会分为以下四个阶段[2]：

第一阶段，讨论法律草案或者相关申请的法理依据。国务会议经过讨论后，会对法律草案做出结论，或将其否决、或转入临时委员会或常设委员会、或进入逐条审核。

第二阶段，逐条审核。进行逐条审核时，既可以按照草案条款编号的原本顺序，也可以按照主席确定的条款顺序。国会全体会议逐条审核法律草案时，国会成员就可以对文本提出修改意见。送交国务会议讨论的修改方案至少要得到一位国务会议成员的支持。被否决的修改不能在国务会议进行二次讨论。如果同一条款有几种不同的修改方案，其讨论的顺序由主席决定，所遵循的原则是条款的实质性修改要先于文本修改。较之法律草案，国务会议会先将条款修改意见转入委员会讨论并形成修改结论。如果国务会议否决了给修改意见，则将再次就法律草案的最初文本进行讨论。

第三阶段，保证法律条款的一致性。国务会议要保证法律草案所有条款的文本与国务会议的决议相一致。

第四阶段，做出决议。国务会议最终决定通过或者否决法律草案，这一阶段的讨论不涉及到其个别部分的改变。

无论法律草案属于国会审核的任何阶段，依据至少10位国会成员支持的申请或者国会主席的建议，都可以以法案不应讨论为基础，向国会提出审核某项法案不合法。而对于这类申请不需要解释，只需要表达“同意”或“反对”即可。

对于送交国务会议的法律草案，根据《国务会议章程》第45条，如果是国务会议动议由相应大臣送交的法律草案，可以不经国务会议允许由送交它的大臣直接撤回。但如果是由国家杜马动议，政府大臣制定，并得到杜马赞同的法律草案送交国务会议后，该草案不能由将其送交杜马的大臣撤回。未能被两院同时通过的法律草案即被否决。根据第49条，国务会议动议并通过的法律草案，如果未被杜马否决，而是认为需要对其进行修改，那么草案或者返回国务会议，或者被转入由上下两院成员组成的协商委员会进行讨论。接下来，法律草案将连同委员会的结论一起被送交国务会议，然后按照既定立法程序继续进行。第51条，如果国务会议和国家杜马动议制定的立法草案被沙皇否决，那么在本次会期该草案不能进行二次审核。但是如果国务会议或国家杜马动议草案被另一院否决后，若能得到沙皇的批准，仍然可以继续在同一会期进行立法审核。[1]国务秘书负责向国务会议通告沙皇审批法律草案的结果，以及被杜马否决的国务会议决议。[2]

对于会议成员提交的对大臣或部门主管的质询申请，首先需要至少获得30位国会成员的赞同，然后由国会主席将其送交国务会议讨论。如果讨论结果是以国务会议成员的大多数通过，那么就会将该申请通知相应的大臣或者部门主管。他们要在接到申请一个月的期限内向国务会议做出解释。如果国务会议2/3的大多数成员都对大臣的解释表示不满，那么国务会议主席需将此项质询呈交君主审核。

国家支出预算清单、各部及主要部门的财政预算在送交国务会议后，无需国务会议专门决议，直接转交财务委员会，委员会会将支出预算清单连同研究结论一起送交国务会议，国务会议将按照讨论法律草案的既定程序进行审核。

根据1906年《国家根本法》，国务会议和国家杜马一样享有同等的立法权。但是从国务会议的运行机制和立法程序中可以看出，国务会议较之国家杜马仍然具有一定的优势，并且国家最终的立法权也仍然掌握在沙皇手中。作为议会上院的国务会议实际上成为沙皇与国家杜马之间的缓冲器，成为阻挡杜马激进立法草案的“独立的社会力量”[3]，这是沙皇政府精心设计的结果。而国务会议工作实践也证明了，它“出色地”完成了设计者赋予它的任务，最终成为专制制度的盾牌，国家杜马的“立法保险丝”[4]。