完善人民币社会化清分监管研究

袁方

摘   要：近些年，我国人民币现钞社会化清分以其专业化、集约化优势得到迅猛发展。本文在分析我国现钞清分监管问题并借鉴国际经验的基础上，探索提出“央行监管+监管协作+行业自律”的一体两翼监管框架，以期促进现钞清分行业的健康持续发展。

关键词：人民币现钞;社会化清分;监管框架

一、引言与文献综述

人民币是国家的名片和主权的象征，提高流通中人民币现钞整洁度，与国家的形象、尊严及人民群众的切身利益相关。人民银行始终高度重视现钞整洁度问题并不断加大工作力度，提高流通中现钞质量，要求银行业金融机构对回收现金实现全额清分，确保不对外支付假币和残损币等。近年来，不断壮大的金融服务承包商迎合了商业银行清分外包需要，解决了商业银行清分能力有限、清分效率较低的局面。基于此，人民银行与商业银行的“二元现金清分”格局被打破，但同时也给相关监管提出了新挑战，探索建立较为完善的现钞社会化清分监管框架显得尤为重要。

近年来，现金清分相关研究主要为美国、英国等现金清分管理先进经验借鉴，以及国内区域现金全额清分社会化探析。国外现金清分模式借鉴方面，翟立荣（2018）梳理了美国、英国等现金清分模式，并对我国现金清分存在问题提出建议。王亮（2017）分析了澳大利亚现金质量激励机制及对我国现金清分管理的经验借鉴。苏利亚（2012）系统分析了德国央行现金管理及现钞清分工作，为我国现金清分工作提出了建设性思路。国内社会化现金清分方面，胡菊英（2016）立足九江市银行现金清分业务现状，并在分析存在问题与制约因素的基础上，从规范清分机具行业标准、推进现金清分社会化等方面提出工作建议。张鹄（2015）以湖南省社会化现金清分为视角，针对性提出出台相关管理办法、明确清分质量标准等一系列工作措施。刘瑛（2014）基于陇南市银行清分现状，进行社会化现金清分研究。刘莽（2016）立足湖南省现金全额清分现状，通过分析全额清分工作存在的问题，提出建立人民银行、银行业金融机构和社会公众多方参与的立体监督网等工作建议。

二、现钞清分的国际经验

（一）现钞清分的国际监管经验

美联储根据《联邦储备法》制定了《适宜流通货币指导意见》，对每一种券别的钞票制定了适宜流通的标准，并公布了区分适宜流通和不适宜流通钞票的准则，对钞票质量提出了检测框架，同时严格防范假钞流通的风险。欧洲中央银行于2004年颁布《金融机构和专业现金处理机构假币检测和欧洲清分工作框架》，该框架旨在为欧元区各国制定统一的现钞清分标准，对于不宜流通钞票的误判率不得超过5%。欧央行要求钞票处理机构对收到的现钞必须按照标准和要求进行严格检查，防止假币和残损币继续流通;明确规定钞票处理设备达标标准与检测程序，公布检测合格设备名单，同时要求现钞处理机构只可使用名单中公布设备;每年检测各类清分机、钞票回收机、点钞机、自动售货机等现钞处理的机具设备。此外，规定对商业机构上缴残损币按照比例进行抽检。

（二）现钞清分的主要模式

欧美发达国家现钞清分主要包括三种模式：一是以中央银行为主导的清分模式，即由中央银行承担主要的现金清分职责，将清分后的现钞配送给商业银行，由商业银行投放市场;二是中央银行和商业银行联合清分模式，即由中央银行和商业银行联合投资设立钞票处理中心，共同承担现钞清分的职责及费用;三是社会化清分模式，即在中央银行监管下，商业银行以外包或通过购买清分产品的形式与社会化机构合作进行现金清分工作。

以德国、美国为代表的央行主导的现钞清分模式，优点是统一管理，便于监管;缺点是清分效率低，清分能力难以满足清分需要，且清分成本和运输费用高。以英国为代表的中央銀行和商业银行联合清分模式，优点是增加了商业银行的清分力量后，较好地弥补了央行清分能力不足的问题，清分效率有所提高，因监管对象仅为四家大型商业银行，监管也比较便利;缺点是商业银行对现钞清分积极性不高，重视程度不够，清分效率也有待提高。以瑞典为代表的社会化清分模式，优点是清分效率高、质量有保障，能够满足对清分能力和质量的要求，减轻了商业银行负担，降低了管理费用和人工成本;缺点是央行监管难度大，对央行监管提出了新挑战。

欧美国家成功的现钞清分实践表明，尽管各国选择了不同的清分模式，但都具有明确的监管法规，中央银行均责无旁贷地担负起监管职责，制定统一的行业标准，强化对清分机构和机具的监管，严格检查、严厉处罚违规机构。

三、建立我国“一体两翼”的现钞清分监管体系

为创造现钞社会化清分发展的良好环境，建议通过搭建“央行监管+监管协作+行业自律”的一体两翼监管框架，完善现钞清分监管体系，促进社会化清分行业健康持续发展。

（一）强化央行监管主导地位

“管理人民币流通”是《中国人民银行法》赋予人民银行的法定职责，建议加快修订《人民币管理条例》、《现金管理暂行条例》，明确人民银行为人民币社会化清分业务的归口监管部门，赋予人民银行现钞清分社会化监管的具体手段与监管方法，实现社会化清分监管方式从行政化管理向健全完善的法律制度约束的转变。同时，强化人民银行监管职能。一是建立清分进退制度。基于现钞清分的公共性显著特点，通过建立注册制或审批制，准许符合资格审查条件或履行报批手续的高资质社会化清分机构进入市场，将资质不够的社会化机构剔除市场或排除在市场之外，保证社会化清分的供给和质量。二是规范清分行业标准，制定统一的清分质量标准体系，如人员上岗资质标准、场地建设标准、设备配备及检测标准、业务操作标准、安全设施标准、机构考核标准等，特别要规范现钞处理设备的阈值范围和运行参数，以确保清分质量。三是加强清分日常监管，配备充实的监管力量，通过现场非现场方式，定期不定期对清分机构的内部控制、业务操作情况、安全防护制度等进行检查、考核、评估、通报，促进各项监管措施落实到位。

（二）建立完善监管协作机制

为增强对社会化清分行业的监管合力，促进各监管部门之间协调配合、有序监管，避免监管真空或重复监管，有必要建立完善央行主导、职责明确、协同配合的社会化清分行业监管协作机制。

一是央行主导。鉴于人民币特殊商品的属性、清分机构的管理沿革及经验积累，特别是“管理人民币流通”的法定职责，人民银行无疑在监管协作机制中居于核心主导地位，应该发挥牵头作用。

二是职责明确。人民银行作为现钞收付业务的管理者和清分外包业务的指导者，应牵头制定监管协作机制规则，组织制定行业发展规划与目标，制定行业标准，明确监管权利边界，协同监管行为;工商、公安、质检等相关监管部门，在人民银行的协调下，夯实自身监管责任，落实相关行业标准，加强条线日常监管。

三是协同配合。建立主监管和联合行动制度，落实主监管部门的条线监管责任，协调解决跨监管部门的业务监管标准和监管措施，并协同监管行为，避免监管空白和重复监管;建立监管信息交流共享制度，实现监管信息的有效交流和充分共享，消除信息不对称制约，进一步提高监管效率和水平。

（三）充分发挥行业自律作用

作为外部监管的积极补充和有效延伸，行业自律机制有助于自律机制成员单位的自我约束、自我监督、自我管理，增强成员公平有序竞争效能，实现行业规范健康发展。建议尽快建立包括商业银行、社会化清分机构在内的清分行业自律机制。自律机制在人民银行指导推动下建立，通过制定机制章程和自律公约，充分发挥机制在自我约束、自我监督、自我管理方面的作用。在自我约束方面，通过自我承诺+机制约束，增强成员单位依法经营、规范运作的思想自觉和行为自觉。在自我监督方面，通过警告、业内通报批评、公开谴责等行业制裁手段，维护成员间公平竞争和正当权益，促使成员单位公平有序竞争、严格依法经营。在自我管理方面，可从清分机构落实监管责任、严格内部管理、履行成员义务等维度，建立清分行业自律管理评价指标体系，定期对清分机构进行量化评估和结果通报，增强行业管理约束力，提高行业规范化水平。

参考文献

[1]胡菊英.对银行业金融机构现金清分工作的观察与思考[J].当代经济.2016，（05）：44-45.

[2]刘莽.新形势下做好人民币全额清分工作的思考——以湖南省为例[J].当代经济，2016，（35）：18-19.

[3]刘瑛.对陇南市商业银行现金清分社会化问题的思考[J].时代金融.2014，（30）：68-69.

[4]苏利亚.德国央行货币发行及现金管理启示与借鉴[J].河北金融，2012，（07） ：62-65.

[5]王亮.县域现金全额集中清分模式的试点与推广[J].金融經济.2017，（10）：183-185.

[6]翟立荣.现金清分行业发展的国际借鉴[J].中国商论.2018，（25）：43-44.

[7]张鹄.湖南辖内人民币社会化清分工作开展情况的调查与思考[J].金融经济，2015，（06）：216-218.

[8]中国人民银行湘潭市中心支行课题组.商业银行人民币现钞清分社会化可行性与预期发展的探讨——湘潭视角[J].金融经济，2014，（04）：59-62.

责任编辑、校对：高锦