我国中央银行预算独立性测度研究

课题组

摘   要：中央银行实行财务独立，能够有效避免政府通过财务预算控制权过多干预中央银行的货币政策，从而能够更好地发挥货币政策在宏观调控中的积极作用。本文在对中央银行预算独立性进行界定的基础上，通过借鉴中央银行独立性测度方法，构建了适合我国国情的中央银行预算独立性测度指标体系，对我国中央银行预算独立性进行了测度，并对预算独立性指数与我国中央银行履职绩效的关系进行了实证检验。基于研究结论，文章提出了加快推动人民银行财务预算制度变革，全面加强资产负债和业务收支管理等增强我国央行预算独立性的建议。

关键词：中央银行;预算独立性;测度指标体系

中图分类号：F832.7                       文献标识码：A                          文章編号：1674-0017-2019（5）-0083-06

一、引言与文献综述

中央银行实行预算独立，能够有效避免政府通过财务预算控制权过多干预中央银行的货币政策，从而能够更好地发挥货币政策在宏观调控中的作用。自2006年中国人民银行在全系统实行部门预算制度以来，以部门预算为主要内容的人民银行预算制度改革一直在进行。从我国现实情况看，实行独立的财务预算管理制度，既有利于从法律上进一步明晰人民银行的地位，又有利于为人民银行履职提供充足的财务资源，从而促进央行履职目标的有效实现。

（一）国外文献综述

Grilli， Masciandaro & Tabellini（1991）提出了GMT指标，该指标从政治独立性及经济独立性两方面衡量了中央银行独立性（Central Bank Independence，CBI）。美国纽约联邦储备银行行长威廉·麦克多诺（1994）在财务预算方面对中央银行独立性提出的标准是中央银行筹措资金的方法是否依赖政府或议会的拨款。Harsh（1993）和Eijffinger（1995）在阐述中央银行赤字融资独立性时提出，如果政府可以向中央银行施加压力、直接获取贷款，则中央银行独立性很低或根本不具有独立性。Walsh（2005）认为中央银行相关预算受制于政府的程度会对中央银行独立性产生影响。Jacome H. （2001）对1999-2001年期间的14个拉丁美洲国家进行研究，发现中央银行独立性与通货膨胀呈负相关关系，并且认为中央银行的经济独立是两者负相关关系中最关键的因素。Quintyn和Taylor（2004）指出预算独立性是立法或者行政部门在决定中央银行的预算数目以及用处，甚至包括央行职工数量及工资水平上所扮演的角色。

（二）国内文献综述

刘锡良和肖龄（2003）将中央银行经济独立性概括为中央银行的预算及开支并不依附于国家财政。范方志（2005）在《中央银行独立性问题研究》中认为经费预算制度会对中央银行独立性产生直接影响。陈晓枫（2007）运用LS法对我国中央银行独立性进行测度，从目标独立、经济独立和政治独立三方面得出了我国中央银行独立性处于中低水平的结论。黄蓓（2012）创建了适合我国的中央银行相对独立性测度指标，并进行了实证检验，结论是中央银行相对独立性与通货膨胀存在负相关关系。郑洪波（2016）认为实行独立的财务预算管理制度对人民银行强化预算约束机制、提高预算透明度以及建立完整、全面的预算收支管理体系发挥了积极的作用。张宇晖（2017）在借鉴美、欧、日中央银行的财务预算制度比较研究的基础上，提出增强央行财务预算管理的自主性能够有效保持中央银行独立性的结论。祭增学（2017）提出独立的财务预算管理体制是完善人民银行财务预算管理制度的基础。

（三）研究述评

通过系统梳理国内外学者的研究成果可以看出，其研究方法和结论总结起来主要有以下几个特点：一是对于中央银行预算独立性的界定研究较少。目前，国内外学者对于中央银行预算独立性的表述，仅是在对中央银行整体独立性进行定义时有所涉及，大部分将其列入中央银行经济独立性进行阐述。二是对于中央银行独立性进行测度的研究思路基本一致。目前主流方法见对于工业化发达国家进行测度的GMT指数、对于经济转轨国家进行测度的LS指数以及对发展中国家进行测度的TOR指数，其研究思路基本一致。三是对中央银行独立性指数实证检验的角度和结论基本趋同。国内外的大部分学者都是从央行独立性与通货膨胀、经济增长的角度进行实证分析检验。研究结论几乎都支持央行独立性与通货膨胀有负相关的关系，与经济增长没有明显的相关关系。

（四）中央银行预算独立性内涵界定

根据国内外学者对于中央银行独立性的研究可以看出，中央银行预算独立性是中央银行独立性的重要组成部分，是中央银行独立行使货币政策的经济基础和财务保障，可以从广义和狭义两方面进行理解和界定。从广义上看，中央银行经济独立性主要是指中央银行在制定、执行货币政策，向政府提供信用，利用货币政策工具以及财务方面的独立性。从狭义上看，中央银行预算独立性是指在财务预算制度安排上，中央银行有可供独立支配的财务来源，有权自行制定和实施自己的年度预算，在财务收支上不受国家财政所影响。

根据2003年新修订的《中国人民银行法》，我国对于人民银行预算独立性的有关表述为：“中国人民银行实行独立的财务预算管理制度。中国人民银行的预算经国务院财政部门审核后，纳入中央预算，接受国务院财政部门的预算执行监督。人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。”本文对于中央银行预算独立性的研究采用其广义的定义，即不仅考察预算制度安排，而将赤字融资独立性也纳入测度范围。

二、我国中央银行预算独立性测度

（一）中央银行预算独立性測度方法选择

根据现有中央银行独立性测度指标体系的研究成果，目前较为成熟的衡量央行独立性的指标体系主要有GMT指标（V.Grilli .D.Masciandaro & G. Tabellini ，1991）、LS指标（Prakash Loungani & Nathan Sheets，1997）以及MA指标（Maliszewski，2000）三种。其中：GMT指标体系把央行独立性分为政治独立性和经济独立性，比较适合发达工业化国家的中央银行独立性测度;LS指标体系是由朗格尼和希茨在1997年提出的专门针对经济转轨国家的央行独立性测度方法，他们认为央行独立性测度应该从目标独立、经济独立和政治独立三方面进行，共涉及14个问题;MA指标主要从中央银行行长、货币政策委员会、货币政策的实施和中央银行直接信用约束四个方面对央行独立性进行衡量，该指标体系主要适用于发展中国家中央银行经济独立性和政治独立性测度。

由于目前国内外对中央银行预算独立性测度指标体系的研究较少，因此本文通过借鉴中央银行独立性测度体系的研究思路和方法，根据我国的具体国情及人民银行财务预算制度的建立情况，对LS和MA指标体系进行有效整合，增加中央银行财务预算独立性指标，建立起适合我国国情、客观合理的中央银行预算独立性测度综合指标体系。

（二）我国中央银行预算独立性测度指标体系构建

在确定央行预算独立性测度方法的基础上，我们对独立性指数指标体系构建的思路是：在明确预算独立性概念以后，选择多个衡量标准，同时设定出相应的条目，每个条目赋予0-1的数值，在此参照下给出每个条目的分值，最后汇总计算出央行预算独立性指数。具体包括以下五个方面：一是在LS指标体系架构中增加财务独立性的指标;二是对描述性条目的评分标准，并没有采用MA指标里简单的0或1的赋值方法，而是借鉴类似于LVAU（Cukierman，1992）指标更详细的评分规则，即为每一项条目设置详细的评分条款;三是对政治独立性的衡量标准，根据我国国情选取了央行行长任命机关和央行行长任期两个标准;四是在经济独立性指标中增加法定准备金和公开市场业务操作两个衡量标准;五是财务独立性指标分别从中央银行与财政部门的关系、年度预算是否需要财政审批、预算执行自主独立性以及预算监督体系是否独立等方面进行衡量。

1.我国中央银行预算独立性测度条款和评分细则

本文根据《中国人民银行法》以及财政部颁布的《中国人民银行财务制度》等有关规定和条款，对1984-2016年中国人民银行预算独立性进行测度赋值，具体赋值条款和评分细则如表1。

2.我国中央银行预算独立性测度评分依据

结合我国央行实际的财务预算制度，本文对我国央行预算独立性测度的评分依据如下，12条评分依据分别对应测度条款中12个测度标准。分别是：

（1）根据1993年12月25日《国务院关于金融体制改革的决定》，人民银行货币政策的最终目标是保持货币的稳定，并以此促进经济的增长。所以1994年前赋值为0，1994年及以后赋值为0.8。（2）1995通过的《中国人民银行法》第十条规定：中国人民银行实行行长负责制。中国人民银行行长的人选由国务院总理提名，全国人民代表大会决定。央行法颁布之前人民银行行长由国家主席任命，基于我国国情仍可认为是由行政机关任命。所以，1995年前赋值为0.25，1995年及以后赋值为0.5。（3）中国人民银行行长的任期在2000年前的任期都不超过5年，而2000年后的任期都超过5年，因此，2000年前赋值为0，2000年及以后赋值为1。（4）1995年通过的《中国人民银行法》中第二十九条规定中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款。1995年前对该项没有法律限制，赋值为0，1995年及以后有了法律限制，赋值为1。（5）如上所示根据1995年《中国人民银行法》第二十九条，1995年前央行可以对政府直接融资，赋值为0。1995年及以后央行不可以对政府直接融资，赋值为1。（6）1996年4月中国人民银行正式启动人民币公开市场业务，1998年建立公开市场一级交易商制度。2003年《中国人民银行法》修订中，在公开市场操作工具中增加“在公开市场买卖金融债券”一项。因此，1996年前赋值为0，1996-1997年赋值为0.5，1998-2003赋值为0.8，2004年后赋值为1。（7）1984年人民银行成立后建立存款准备金制度，但仍需国务院审批，1984年及以后赋值均为0.5。（8）1997年《中国人民银行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法》出台，因此1997年前赋值为0，1997年及以后赋值为1。（9）1984年开始中国人民银行开始专门行使中央银行职能，1995年颁布的《中国人民银行法》中明确了人民银行作为中央银行的性质和地位，明确了中国人民银行和财政部是平行关系。1984年到1995年前赋值为0，1995年及以后赋值为0.5。（10）1984-1993年，中国人民银行专门行使中央银行职能，财务制度基本上实行的是金融企业财务制度。1994年中国人民银行制定了《中国人民银行财务制度》，对人民银行独立的财务预算制度做出了规定。1995年《中国人民银行法》进一步规定，中国人民银行实行独立的财务预算管理体制。人民银行各机构每年编制财务预算逐级上报，由总行汇总报财政部审批。因此，1984-1993年赋值1分，1994-1995年0.5分，1996年及后为0分。（11）1994年颁布的《中国人民银行财务制度》第四十一条中指出，财务预算经财政部批准后，由人民银行总行自上而下逐级分解落实，分解指标不得超过财政部及上级行批复的限额。第四十二条中指出，人民银行的财务预算经财政部批准后，在年度执行过程中，一般不做调整。同时根据上文第十条的相关依据，1984-1994年赋值1分，1995年及以后赋值0分。（12）2000年颁布的《中国人民银行财务制度》第四十五条中指出，财政部负责对人民银行的财务进行监管。财政部派出机构代表国家财政对人民银行的分支（派出）机构进行财务监管。第四十六条规定，人民银行的分支（派出）机构要健全内部稽核、审计制度，应主动向财政部派出机构汇报预算执行情况和财经纪律执行情况，并接受定期和不定期的监督检查。所以2000年前赋值为0，2000年及以后赋值为0.5。

（二）我国中央银行预算独立性指数的测定

根据上述構建的我国中央银行预算独立性测度指标体系及评分标准，得出我国人民银行1984-2016年预算独立性指数，如表2所示。

从表2可以看出，从1984年到2016年，我国人民银行的预算独立性不断增强，央行预算独立性指数从2.75增加至7.8。在赋值分析中，根据主要的标志性事件可将时间序列划分为三个阶段。第一个阶段是1984-1994年，预算独立性指数从2.75上升至3.05，这一阶段人民银行实行金融企业财务制度，在当时的历史条件下，金融企业财务制度有效保障了中国人民银行的财务需要;第二个阶段是1995-2000年，预算独立性指数从4.8增加到7.6，这一阶段人民银行开始实行独立的财务预算管理体制，促进我国央行职能重视宏观调控作用的转变;第三个阶段是2000年到现在，预算独立性指数从7.6上升至2016年的7.8，这一阶段人民银行依然实行独立的财务管理制度，2000年《中国人民银行财务制度》的修订使财务制度在体现中央银行财务管理独立性的同时，突出了预算的特点，独立的财务预算管理制度进一步完善。

三、我国中央银行预算独立性测度指标体系的实证检验

预算独立性测度结果表明，近年来人民银行预算独立性不断增强，为人民银行独立有效行使货币政策管理职能提供了重要保障。而人民银行预算独立性与履职绩效存在怎样的关系，预算独立性如何影响履职绩效，上述的预算独立性指标体系是否合理有效，都需要通过实证分析进一步检验。人民银行作为发行的银行，要根据经济运行的情况，合理调节市场流通中货币数量，保证币值稳定。在实证研究中，通常以通货膨胀率P作为衡量币值稳定的指标，以流通中的现金M0为衡量货币发行量指标。因此本文以通货膨胀率P和流通中的现金M0衡量央行履职绩效，并分别作为被解释变量，以中央银行预算独立性指数（Central Bank Budgetary Independence，CBBI）为解释变量进行线性回归，检验中央银行预算独立性对央行履职绩效的定性和定量影响。

（一）模型设定

本文用Eviews7.0进行统计分析。考虑到1995年前的央行预算独立性指数较低，对通货膨胀率P和流通中的现金M0几乎没有影响，因此选取1995-2016年央行预算独立性指数CBBI、我国的通货膨胀率P和流通中现金M0作为样本数据。

由于我国处于经济转型期，通货膨胀率的预期有相当部分是建立在前期通胀率的基础上的，因此考虑滞后一期的通货膨胀率（P）对当期通货膨胀率P影响，建立如下计量模型：

P=C+CP+CCBBI

其中，P代表当期的通货膨胀率，C为截距项，C、C为系数，P为滞后一期的通货膨胀率，CBBI为中央银行预算独立性指数。考虑到中央银行预算独立性是没有单位的指数指标，因此将流通中的现金M0取对数得到流通中的现金增长率LM0作为被解释变量，央行预算独立性指数CBBI作为解释变量，同时由于滞后一期的M0对当期M0影响很明显，本文将滞后一期的LM0作为解释变量，建立如下计量模型：

LM0=C+CLM0+CCBBI

其中，LM0代表当期的流通中现金增长率，C为截距项，C、C为系数，LM0为滞后一期的流通中的现金增长率，CBBI为中央银行预算独立性指数。

（二）实证检验

1.央行预算独立性指数对通货膨胀率的影响

运用普通最小二乘估计方法（OLS）进行回归分析，得到的结果如下。

P=-0.1868+0.1335P-0.0228CBBI   R=0.61

t：（-2.8251）  （-0.5425）    （2.788 ）     DW=2.20

根据回归结果R=0.6132，拟合度符合标准，但考虑到数据类型，有可能存在异方差，我们采用怀特检验法进行异方差检验。怀特统计量值为2.27，对应的P值为0.81，大于0.01显著性水平，故接受原假设，方程不存在异方差性。同时，DW=2.20>2，4-DW=1.8，经查表得，du=1.541<1.8所以该方程不存在一阶自相关。通过以上检验，最终的回归方程为：

P=-0.1868+0.1335P-0.0228CBBI   R=0.61

t：（-2.8251）  （-0.5425）    （2.788 ）    DW=2.20

检验结果表明，上一期通货膨胀率对当期的通货膨胀率呈正相关，而央行预算独立性指数与当期的通货膨胀率成负相关关系，即央行预算独立性指数越高，通货膨胀率越低。在对通货膨胀率的预期保持不变的情况下，央行预算独立性每增加1，通货膨胀率减少2.28%。

2.央行预算独立性指数对流通中货币的影响。

运用普通最小二乘估计方法（OLS）进行回归分析，得到的结果如下。

LM0=0.3526+0.9757LM0-0.0006CBBI   R=0.99

t：（3.0103）  （58.1343）     （-0.0444 ）     DW=1.63

由以上回归结果可知，R=0.99，拟合效果很好，同样用怀特检验方法对模型进行异方差的检验。怀特统计量值为4.17，对应的P值0.52大于0.01显著性水平，故接受原假设，方程不存在异方差性。同时，DW=1.63，经查表得，du=1.541<1.63，所以该方程不存在一阶自相关。通过经过以上检验，最终的回归方程为：