中国个人所得税改革的政治经济学分析*

◆岳茜玫

内容提要：运用政治经济学分析框架来研究中国个人所得税，有利于直面现实挑战，为改革推进明确努力方向。作为直接税改革的重点，个人所得税改革具有很强的收入再分配效应和社会福利效果。现代化经济体系下，中国个人所得税分类与综合改革已经启航，直指税制优化和国家治理两大制度目标，正在发挥减轻税收负担、推动创新转型的积极作用。研究认为：个人所得税应体现稳定政府与自然人和谐税收关系的功能；及时追踪并评估改革成效，促进新税制下个人所得税再分配作用机制形成；全面加强个人所得税与国家治理体系建设之间的联系。

个人所得税从来都是国家再分配制度的重点。考察中国特色社会主义市场经济体系下的个人所得税改革，有助于厘清收入再分配领域的总体趋势，还可以洞悉全面深化改革的具体内涵。2018年9月，探索22年①1996年3月，全国人大八届四次会议通过了《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》（中国网：http://www.china.com.cn/guoqing/shisanwu/2017-01/17/content_40119604_7.htm），首次提到“建立覆盖全部个人收入的分类与综合相结合的个人所得税制”。其后的历次“五年计划”中，均对个人所得综合计征改革提出了要求，目的是将个人所有收入纳入个人所得税征收范围，平等课税。（1996—2018）的个人所得税综合计征改革正式起步。个人所得税从以往侧重于工资薪金所得免征额调整，转变为考虑个人工作、生活成本及社会福利改进。为此，一些实质性举措开始实施：工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等四项劳动性所得纳入综合征收范围，每月免征额从3500元提高到5000元（全年累计6万元）；与国际接轨，改革首次增加了六项与社会福利相关的个人费用扣除②六项专项附加扣除分别是：子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除。；并适当优化了税率结构，扩大了低档税率级距。这些措施旨在全面降低个人所得税税负。2019年1—4月个人所得税改革新增减税2143亿元，占减税总额的40.9%，累计人均减税1026元③资料来源：《前4个月我国新增减税5245亿元减税红利兑现助力经济高质量发展》（2019年5月30日），http://www.gov.cn/xinwen/2019-05/30/content_5396240.htm。。无论是从制度调整还是减税效果看，个人所得税改革都体现了高质量发展目标下，现代财政制度建设的总体要求。所取得的阶段性进展值得全面总结。为此，本研究立足于政治经济学的出发点，力图全面评估个人所得税改革成效、展望并分析未来改革需要注意的环节，为可能遇到的挑战给出研究性建议。

一、政治经济学视角下的个人所得税

政治经济学的核心问题之一是探讨劳动与资本的关系。劳动与资本关系的演化折射出了人类社会在商品经济时代的协助关系变化。如何权衡劳动所得和资本所得在个人所得税税制设计，一直是理论研讨和实践分析的重点。马克思①卡尔·马克思 ：《资本论》（第一卷），北京：人民出版社，2004年版。在《资本论》中对劳动二重性②劳动二重性，指的是生产商品的具体劳动和抽象劳动这二重属性。具体劳动是指生产目的、劳动对象、所用工具、操作方法、生产结果都各不相同的劳动。具体劳动生产了商品的使用价值。抽象劳动是指无差别的一般人类劳动。抽象劳动生产商品的价值。具体劳动和抽象劳动是同一劳动过程形成的相互联系又对立的两个方面。的分析，深刻揭示了劳动价值的实质、形成过程及衡量标准。他对古典政治经济学的批评与继承，回答了人类社会长期关心的根本性问题，也为现代国家治理提供了指引。当下，世界各国现行税制考虑了所得形成中的劳动与资本的关系。为了便利征收，还试图区分对劳动所得与资本所得分开征税的情况。这就形成了目前各国个人所得税的不同类型，大致可分为：其一，分类税制。按照资本所得、劳动所得和资本劳动混合所得计征个人所得税，典型国家是中国。其二，综合税制。按照资本与劳动所得全部征税，典型国家是美国。其三，分类与综合相结合的税制。按照资本综合、劳动综合或者特定规则综合计税的方式，典型国家有法国、瑞典和英国（高培勇等，2011）③高培勇等：《个人所得税：迈出走向“综合与分类相结合”的脚步》，北京：中国财政经济出版社，2011年版。。

本文大致梳理了政治经济学框架下个人所得税领域的四个研究热点：

（一）个人所得税改革评估

作为直接税改革重点的个人所得税，其发展经历了内外两套税制并行、税制统一和税制法治化增强三个阶段（杨志勇，2018）。制度层面而言，个人所得改革是增加直接税比重、降低间接税比重过程中的主要发力点。这是着眼于完善税制结构，发挥税收调节国民经济运行的考虑（高培勇，2015）。实践层面来看，面向自然人课税的管理方式与管理模式转变，牵涉个人税收遵从、代扣代缴和第三方信息佐证（马珺，2018）等，还牵涉到现有征管体系向适应综合与分类征收相结合税制的过渡（个人所得税改革方案及征管条件研究课题组，2017）。换言之，制度建设与征管改革具有整体性。此两项内容是个人所得税改革成效评估的关键点。

（二）个人所得税再分配效应

政治经济学对再分配理论的认识集中于税收对收入分配的调节。一般认为，税收三大功能之中的收入分配功能是国家能力的表现。中国个人所得税在推动建立综合与分类税制历时较长。过往只对工资薪金所得免征额进行阶段性调整——从800元到1600元用了12年（1993—2005），从1600元到2000元用了2年（2005—2007），从2000元到3500元用了4年（2007—2011），从3500—5000元用了7年（2011—2018）。在多数居民依靠工薪收入的情况下，这些变化激发了学者们对个人所得税再分配效应的研究兴趣。一些数据资料的披露与采集也为相关研究的推进提供了可能（岳希明等，2102；杨耀武和杨澄宇，2015）。基于微观统计（徐建炜等，2013）和外部调查数据（连洪泉等，2018）的研究发现了不同时段、不同角度下个人所得税改革的再分配效应及形成机制。上述研究为个人所得税改革提供了许多新的证据,同时大幅度推动了经济学分析范式在个人所得再分配领域的应用。

（三）个人所得税与税制结构优化

政治经济学范式下的制度优化是一个综合过程。从制度建设层面看，个人所得税是现代国家复合税制体系中不可或缺的部分（倪红日，2018）。中国税制优化离不开个人所得税税制的调整（杨志勇，2018）。一方面，其牵涉到个人所得税税制自身的优化调整，比如我们现行个人所得税推出综合征收、专项附件扣除等（杨斌，2016）；另一方面，个人所得税改革与建立现代财政制度高度关联，比如成熟国家很注意个人所得税与企业所得税的平衡（胡怡建，2018），个人所得税与居民消费之间的关联（谷成和张洪涛，2018）。近来还发现周边国家或地区的个人所得税税负状况以及制度设计①资料来源：财政部国家税务总局《关于粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》财税〔2019〕31号。http://www.chinatax.gov.cn/n810341/n810755/c4148969/content.html。，也开始逐步影响到了中国个人所得税改革及税制优化进程。

（四）个人所得税与国家治理现代化

税制实施本身是国家治理的过程。当前中国国家治理现代化离不开现代财政制度的支撑（杨志勇，2018）。首先，个人所得税对建立政府间稳定的财政关系意义重大。随着个人所得税收入规模增加，其占地方本级收入也在增大。个人所得税改革将更大程度影响到未来政府间财政的形成（乔宝云，2017）。其次，个人所得税改革与国家创新发展关系紧密。针对创业创新活动的税收优惠已经实施多年（2012年至今）。高质量发展（李香菊和杨欢，2019）与产业转型升级（储德银和纪凡，2017）都与个人创新所得直接相关。进一步，个人所得税改革是典型的下至民生福利（汤凤林和粟丽历，2018），上达国家治理的制度调整（许多奇，2018），其直接与间接影响构成了现代财政制度的主要因素，也是国家治理和治理能力现代化的具体体现。

二、个人所得税改革面临的新情况和新问题

政治经济学对经济现象和问题的理解有较强的综合性。其自上而下，由表及里且彼此关联的解析方式，有助于理解个人所得税改革这种系统性的制度安排。首先个人所得税税制调整和运行状态是全面深化改革的直接体现；其次，个人所得税在分配领域的作用机制及可替代分配方案选择是政策效应能够触发的首要条件；再次，现代符合税制下的个人所得税目标定位与优化策略决定了未来改革方向；最后，个人所得税改革所涉及的政府间财政关系、创新发展及福利效应关系到国家治理体系和治理能力现代化。

（一）个人所得税改革正在深刻影响政府与自然人的关系

评估税制改革的关键是要看政策目标与现实情形之间是否存在不一致。制度建设与征管改革通过改变政府与自然人关系，影响到个人所得税税制改革成效。政治经济学一直高度重视政府与市场关系研究。传统上的政府与市场关系，很大部分是探讨政府与企业关系。就市场微观构成而言，个人（自然人）与企业（法人）地位对等，但政府与自然人的（经济）关系并未得到足够重视。

现实却在发生改变。这对研究提出了新挑战。从征管角度看，中国现行税制中直接从自然人手中征税的环节还非常少（2018年个税占税收收入比重为8.87%），占税收收入比重也不高（如图1）。

图1 前三大税种占税收总收入比重（2002—2018）

现实中的个人所得征税，大部分为工资薪金、劳务和其他收入，都是通过代扣代缴方式进行。一般情况下，纳税人不用自己跟税务局打交道。从实际缴税人②实际缴税人意为应纳税额大于0元的纳税人，用以区分申报纳税收入在免征额之下的纳税人。规模看，2012年，中国个人所得税实际缴税人约为2400万，而到了2018年9月，这一数据上升为1.87亿。事实上，每一次个人所得税工资薪金所得免征额调整之后，实际缴税人数会有所减少。比如2011年9月，免征额从2000元上调为3500元之后，实际缴税人便从8400万减少到2400万。而2018年9月，免征额从3500元上调为5000元之后，实际缴税人占城镇就业人员的比例将由现在的44%降至15%，数量从1.87亿减少到6400万①如果算上本次专项附加扣除，实际纳税人数可能进一步减少。。这与个人所得税更大作用发挥存在一定的冲突。

同时，通过个人所得税建立的政府与自然人关系，已不同于市场经济建立之初的格局。特别是专项附件扣除涉及的民生项目，实质上强化了税制改革与人们工作生活的联系。无论是扣除项目申报、税收减免，还是计税依据调整（应税所得额减少），令自然人与政府之间打交道更加频繁，信息交互也越来越多。那么，如何完善这一交互？又如何在有限的征管条件下，有效执行税收制度、提升税收服务？成为新的课题。事实上，中国个人所得税改革刚刚起步。其他直接税建设还在谋划当中，大部分未来的改革与自然人相关。个人所得税税制优化、征管建设和服务改进等每一个动作，都可能成为今后直接税改革的参照系。

（二）个人所得税对再分配领域的影响在扩散

个人所得税历次改革调整均指向了减税。比如2011年个人所得税工资薪金所的免征额调整之后，全国个人所得税收入同比增速连续12个月为负（平均值为-9.5%），同期税收总收入同比增速为9.05%②数据来源：万德（wind）数据库，经财政部和国家税务总局公布数据校对。。最新数据显示，2019年1—6月，全国个人所得税收入同比增速为-30.6%③数据来源：中华人民共和国财政部《2019年上半年财政收支情况》，http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201907/t20190716_3301309.html。。简言之，以减税为目标的个人所得税税制调整效果明显。市场经济国家的再分配政策中，个人所得税所占分量较大，作用也比较突出。对比成熟国家，中国现行个人所得税的再分配功能仍有完善空间。

首先，中国个人所得税的累退特征没有得到根本改善。出于多种考虑，个人所得税中工薪收入适用七级累进税率，而其他所得适用比率税率。个人不同类型收入的税负不一致。劳动所得与资本所得差异化课税，本身就是阻碍税制再分配作用发挥的表现。其次，个人所得税收入增速总体较快。虽然在税制调整之后有减税效果，但时间基本都非常短暂。以2011年的免征额上调为例，改革进行一年之后的2012年12月，个人所得税收入同比增速转为正值（约13%）。而且在随后的69个月里（2013年1月—2018年10月），个人所得税收入月均同比增速达到了17.34%，约为同期税收总收入同比增速的2倍（如图2）。图2个人所得税收入（月度）同比增速与税收总收入（月度）同比增速比较（2003年1月—2019年6月）

图2 个人所得税收入（月度）同比增速与税收总收入（月度）同比增速比较（2003年1月—2019年6月）

最后，个人所得税对社会保险基金的影响。2018年，地方税务部门代征社会保险基金的决定令企业和个人感觉到了压力。2019年初，这一政策紧急叫停，继续由社保部门征收，以减轻社会负担。与此同时，各地还在研究或已经执行了降低社保缴费的中央精神（降费率从过去20%降低为16%）。不仅当前，未来的社会福利补贴或财产税征收很可能会依赖于个人所得税记录的收入信息。如何构建个人所得税再分配机制的运行体系、如何制定面向大多数人的再分配政策，还需要进一步加强对个人所得税分配效应的研究。

（三）个人所得税税制优化重点的变化及与其他税种的搭配关系调整

相较于增值税和企业所得税等主要税种，收入占比不高的个人所得税在税制优化中有特殊作用。从税收理论上讲，个人所得税是最靠近自然人收入的税种。面向自然人的收入征税不仅有如前所述的收入分配调节功能，而且能够有效地平衡供需两端税负差异，减轻主要税种筹集财政收入的压力。从税收效应来看，个人所得税征收方式、征收范围和征收强度的调整能够在边际上改变纳税人的行为，有利于促进就业或消费。从社会福利层面看，个人所得税税制优化能够直接向纳税人输送经济发展红利，体现世界主流的税制福利化倾向。从这三个层面看，个人所得税税制优化还可以进行不少有益尝试。

第一，个人所得税税制优化的目标亟待明确。如果要把主要税种收入占比调整到一个大致平衡的状态，个人所得税显然有增收的必要。2018年，增值税收入占税收收入总额的39.34%，企业所得税占税收收入总额的22.58%，个人所得税占税收收入总额为8.87%，略高于并非普遍征收的国内消费税6.80%。①数据来源：中华人民共和国财政部——《2018年财政收支情况》（2019年1月23日），http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201901/t20190123_3131221.html。2010年以后，个人所得税已经从建立之初的对高收入人群征税（20世纪80年代），转变为面向大众的直接税。然而，2018年以后，供给侧结构性改革把减税降费列为首要目标，积极财政政策也将其作为主要抓手。也就是说，计划短期内在制度上增加个人所得税收入比重已不现实。而这与长期制度建设和税制优化目标确实有一定抵触。我们是关注长期目标还是重视短期导向，或许应该有一个大致的方向。第二，个人所得税税制调整效果亟待评估。个人所得税税制变化引起了纳税人的高度关注。与此前工资薪金所得免征额调整相比，本次引入个人事项扣除包括了医疗、教育、赡养、抚养及居住，受到广泛好评。上述费用扣除引入都有可能促进个人在这些领域的增加支出。如能及时评估上述影响，将极有助于准确把握税制改革效果，而且可以积累未来增加个人事项扣除的经验。遗憾的是，改革评估尚局限于学术范围的构想，缺乏微观基础数据和官方认可阻碍了相关工作进展。第三，个人所得税福利化改革路径需要设计。世界各国的个人所得税都有福利化改革倾向，大国更是如此。比如美国的个人所得税针对孩子抚养成本②资料来源：美国国家收入局（IRS），https://www.irs.gov/credits-deductions/individuals/earned-incometax-credit。（EITC），医疗支出（MED）都有考虑，欧洲福利国家则更加广泛。再考察在个人所得税领域可能存在竞争的国家或地区，中国香港地区的个人所得税标准税率为15%，费用扣除后实际平均税率低于10%，同样的情况还有新加坡、日本和韩国。我们知道高收入人群国际流动性较大，个人所得税税率是一个不能忽视的因素③Akcigit, Ufuk, Salomé Baslandze, and Stefanie Stantcheva, Taxation and the International Mobility of Inventors, American Economic Review, 2016,106(10).（Akcigit, Salome和Stefanie，2016）。作为一个开放大国，应对国际人才竞争需要特别注意个人所得税实际税负水平。

（四）个人所得税改革需要达成一些调控或治理目标

个人所得税改革更广泛的影响牵涉到短期宏观调控目标的实现，以及长期社会治理目标的达成。而与之关联的政府间财政关系调整，是建立现代财政制度的重要内容。其中，财政收入与支出责任划分又是当前的主要工作。现阶段增值税收入比例划分调整（2016—2019年中央与地方增值税收入划分从原来的75:25调整为50:50）只能说是权宜之计①资料来源：中华人民共和国中央人民政府——《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》（2016年4月29日）,http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-04/30/content_5069490.htm。。个人所得税和房地产税才是地方财政收入的关键。理论上，以辖区居民收入流量和财产存量作为税基，能够更大程度确保地方支出稳定。同时，各地对个人税所得税减免政策的支持和执行力度，关系到劳动力流动、产业转型和社会福利改善等社会治理质量高低。为此，我们整理一些受到税制改革影响较大，但已有研究关注不多的问题和挑战。

一方面，个人所得税税制调整对政府间财政关系影响。随着国地税合并落地，地方政府获取本地财政收入的信息实现了央地共享。信息打通有助于减少体制摩擦并清理制度重叠，但也带来了地方本级财力自主权的下降。国际经验看，地方政府在个人所得税实际执行中往往有一定自主权。这与本级财力状况以及本地区发展阶段高端关联。现阶段中国地方政府普遍财力吃紧。个人所得税税制调整之后的减收效应还要持续一段时间。加之，其他减税降费措施依然在持续推出。因此，如何在减税降费背景下有效落实个人所得税改革成果，可能需要一些短期弥补地方财力的办法，用以帮助个人所得税改革真正落地。另一方面，各地方政府推出的个人所得税减免优惠对创业创新、高质量发展等到底起到了什么效果也有待检验。其实在创业创新阶段，无论是企业还是个人，更多是成本支出，而非创新收益。这种针对收益所得的税收优惠，更适合在成长期之后推出。过多的税收优惠不仅难以起到预期效果，而且会降低税收的严肃性，导致不必要的减收。对于产业转型下的高质量发展，各地也对具有创新能力的人才给予了不少税收优惠，大部分集中在个人所得税层面。这些优惠有的并不在国家颁布的条例之内②资料来源：国家税务总局——《关于继续有效的个人所得税优惠政策目录的公告》（2018年12月29日）,http://www.chinatax.gov.cn/n810341/n810755/c3997933/content.html。，实际作用更难以估测。因此，有效清理个人所得税层面的不规范竞争很有必要。否则，国家治理体系和治理能力现代化下的税制统一性将受到挑战，税收政策效果也会打折扣。

三、稳妥推进个人所得税改革的基本原则与策略

（一）将个人所得税改革作为稳定政府与自然人和谐税收关系的主要内容

作为效力最强的国家收入形式，税收活动不应只关注收入规模，而更应看作是政府与社会、政府与市场的交互过程。个人所得税是政府与自然人直接打交道的税种。个人所得税税制的任何微小变动都会引起社会各方高度关注——起初是工资薪金所得免征额调整，如今为个人事项费用扣除。未来还可能存在税收返还，个人纳税信用体系以及自然人税收纠纷处置等环节。为此，研究认为：第一，稳定政府与自然人税收关系的前提是制度规范和执行严肃。这是之前成功实施个人所得税国家提供的经验。当制度越来越复杂、执行环节越来越多后，个人所得税会出现很多意想不到的情况。只有在制度规范和执行严肃的情况下，公平和效率方才兼顾。第二，面向个人的纳税服务及征管体系需借助外部力量。信息搜集比对不能只靠传统的重点稽查，而是要通过第三方信息。银行与现金交易部门不单是市场主体，也是纳税信息的采集环节。共享信息机制要从制度和管理两方面着手。第三，尽快将税收优惠和减免直接送达自然人。纳税申报不当成清缴税款的前置条件，而是作为减免和返还税收的优惠步骤。将个人所得税优惠与税收知识普及结合，令纳税光荣和应惠尽惠结合，提升税收遵从。

（二）加强新税制下个人所得税在再分配的效应评估与传导机制分析

个人所得税工资薪金所得免额不再是唯一的免税收入项目。个人事项成本扣除增加了税制的合理性，有利于个人所得税在再分配领域发挥积极作用。作为社会主义现代化国家，中国个人所得税面临的再分配压力较大。为了在改革中更好的解决重大现实问题，我们认为：第一，坚持个人所得税综合计征改革方向。这不仅可以降低工资薪金所得税收负担，而且能够逐步缓解累进税率执行过程中的累退问题。真正实现在个人所得环节的收入分配调节功能。第二，要发掘个人所得税收入增速长期快于税收收入和国民可支配收入增速的真正原因。2012年以后，个人所得税已经成为我国现行税种中税收增速最快的税种。到底是征管强度增加，还是其他什么原因导致收入增速过快，还有待确认。减税不仅体现在制度层面上名义税率降低和应税税基削减，而且要对收入增加的因素进行有效分析。第三，考虑个人所得税与社保缴费率之间的关系。基于工薪所得的个人社会保障缴费标准，本身就有争议。虽然全球通行如此，但这种办法加重了劳动所得负担，没有考虑政治经济学分析中的资本有机构成问题。因此，个人所得税改革应主动影响社保缴费调整，尤其是未来社保缴费纳入税务部门管理征收之后。总体考虑税费负担，并纳入资本缴费项目，将是合情合理的做法。

（三）整合个人所得税税制优化目标，重视与其他税种配合的协调

个人所得税改革的长期性决定了税制优化目标要分为几个阶段。不同阶段受到经济环境影响，也与当时的宏观政策关联。现阶段的减税氛围，不代表个人所得税占比偏低的情况会长久持续。宏观税负下调与个人所得税占比上升之间有内在联系。增加直接税比重不一定要直接增加个人所得税和企业所得税名义税率，而更可能是调降直接税税率（增值税税率持续下调）。借鉴成熟国家经验，个人所得税税制优化目标亟待整合，改革成效的追踪与评估亦十分迫切。本研究有三个建议：第一，个人所得税改革应有稳定的长期目标和策略性的短期计划。个人所得税理应是一个将所有收入纳入计征范围，没有群体偏向性且公平有效的征管的制度体系。这与短期减税降费不冲突，也与政府收入构成关系不大。策略上，个人所得税每次改革都以减税为切入点。这有利于制度变革的推行，也能体现决策与民意之间的良性互动。税收收入的持续增加应建立在百姓收入增长的基础上。第二，个人所得税优化对纳税人行为的影响值得高度关注。总体税费负担的短期降低，有助于增加可支配收入，带动短期消费。长期还可以提高就业参与率，解决失业问题。专项附件扣除持续引入，对家庭在生育抚养决策、赡养义务履行、居住环境选择及医疗卫生消费上的影响深远。各国都在一定层面授权相关数据应用于科学研究。未来政策优化将严重依赖科学分析结果。第三，世界性的个人所得税改革趋势。福利化倾向推动了个人所得税改革越来越微观，税制复杂程度也越来越高。同时，创新发展下的人才竞争正在全世界展开。二十世纪各国竞相为资本减税的浪潮，在二十一世纪演化为劳动特别是创新劳动减税。为此，中国人所得税应有宏观格局，制度细节调整要顺应上述趋势（张景华和刘畅，2018）。

（四）准确定位个人所得税税制改革在国家治理和宏观调控中的作用

个人所得税改革不仅是税制优化调整，而且牵涉到国家治理体系建设。当前，个人所得税税制变迁带来了收入格局及治理方式变化。这些变化开始体现更加宏观和长远的内容。从政府间收入分配关系看，个人所得税收入波动对财力的影响较之以往更加突出；从地方治理角度看，个人所得税成为本级财力重要来源后，运用税收优惠政策的着力点正在向此处倾斜。如何构建更加合理制度体系与治理体系之间的联系，研究有两个方面的建议：第一，个人所得税减税所致财力缺口应在预算中体现。2019年个人所得税减税总额可能超过7000亿，超过2018年个人所得税收入总额的50%，地方财力减少所致的财政压力将显著增加。为了解决并有效执行减税政策，中央财政应考虑个人所得税变化所致的政府间财力失衡。2020年中央与地方预算，也有对个人所得税减税影响做出回应。第二，地方层面个人所得税减免或实际执行中的优惠政策值得关注。创业创新要吸引人才和企业。一些大城市率先在地方层面给予了超额优惠，中小城市被迫跟进。支持创业创新的个人所得税优惠应该充分发挥作用，但如果破坏了税制的统一性、带来了新的财力失衡，那便与国家治理体系现代化目标相悖。怎样在制度上保证地方政策的灵活度又维持国家治理目标的实现？税种划分和税权授予应及时纳入决策讨论的范围。