PPP项目中社会资本投标竞争标的设置的合理性问题分析

文/孙栋兴 袁政

PPP项目中社会资本竞争的标的对未来合同签署、风险分配、社会资本可获得的收益及财政支付额度具有决定性影响，是各方关注的焦点。实际项目案例中有多种标的设置方式，本文将对各种方式的特点及适用性进行分析。

一、常见标的设置方式

为了便于理解，先做一个简化的计算公式：

该公式只是用来示意，不追求形式的精确和参数的数量及口径。

根据示意公式，分几种情况介绍标的设置情况。

方式一：设定财政补贴（总价或单价）的上限，竞争补贴额度

该种方式最有利于发挥社会资本的积极性，他们为了获得较高的收益，会想尽办法控制成本、提高效益，从而达到发挥社会资本在建设、管理、运营方面的优势作用，也有利于保护政府，控制财政补贴额度。

从风险分配的角度看，PPP一直强调建设、运营风险由社会资本承担，该种方式完全做到了由社会资本承担成本超支和经营收入不足的风险。可以说，这种方式是最符合PPP精神的。

对于财政承受能力测算也是有好处的。因为确定了财政补贴的上限，每年给予社会资本的补贴只会比上限低，不会比上限高，财政可承受能力论证才有实际意义。

但该种方式会遭到社会资本的抵制，因为他们的目标是赚更多的钱，同时承担更少风险，他们会与政府进行博弈，比如用所谓的“惯例”“别的项目都怎样做”来说服政府。总之，想尽各种办法把风险转移给政府。

方式二：设定计算公式，竞争收益率

确定计算公式和收益率后，政府就有义务按照社会资本的投入和经营状况给予补贴，并保证社会资本获得相应的收益。在这种情况下，由于增加的成本都会得到财政的补贴，成本越高获得的收益就越多，社会资本不仅没有降低成本的动力，反而会想尽办法增加成本。经营的亏损也能通过财政补贴而得到补偿。社会资本只赚不赔，经营风险全部转嫁给政府承担。这种方式对政府是最不利的，也是最不符合PPP精神的。

对财政承受能力论证工作来说，由于无法预测社会资本会把成本增加到多少、会出现多大的亏损，导致最终补贴的额度是无法预测的，可以说是个黑洞，整个论证也失去了意义。而且所论证的内容与未来实际发生的内容会有较大的差异，论证出的结论对于决策过程的参考价值有限。

方式三：设定收益率，竞争施工款下浮率

对于工程量较大的项目，由于施工款在总投入中占比较大，当施工款和收益率被确定后，影响财政补贴额度变化的主要是运营期投入和经营收入。对于大型基础设施项目，建设期投资规模较大，运营期投入较少，一般经营收入较少甚至没有收入，最终支付额度是主要基于中标施工款而计算出的每年支付额度。整体上财政支出额度与预测值差异不会很大。

在工程量较大的PPP项目中，这种方式也是常见的。

方式四：混合型

将建设内容与运营内容分开考虑，分别采取不同的标的设置方式。

二、各方式的适用情况

在选择标的设置方式时，应主要考虑项目特点，重点从建设期投入、运营期投入和绩效考核指标三方面考虑。

对于建设内容清晰，工程量较明确，建设投资基本可以确定，运营期需要持续投入，具有一些经营内容，同时绩效考核标准较明确的项目，适合设定财政补贴（总价或单价）的上限、竞争补贴额度的方式。如污水处理厂、垃圾处理厂、医疗、教育、养老、园区运营、地铁类项目。

对于建设内容较复杂，难以确定工程量，难以在前期准确测算建设投资，绩效考核指标难以量化的项目，适合采取设定计算公式、竞争收益率的方式。如在地质条件复杂地区修建道路。

对于建设投资较大，但建设内容较成熟，后期运营工作较少的项目，适合采取设定收益率、竞争施工款的方式。如市政道路、污水管网、地下管廊、海绵城市等常规项目。

三、关于财金〔2015〕21号文中计算公式的使用

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 （财金〔2015〕21号）提出两个预测政府支出额度的计算公式：

对政府付费模式的项目：

对可行性缺口补助项目：

以上两个公式用于在财政承受能力论证阶段预测未来可能产生的支出责任，但并没有要求只能用这个公式进行预测，也没要求实际按照这个公式支付费用。

在项目案例中，常见用这两个公式（或基于其的变换形式）作为合作期内计算实际支付额度的公式，即第二种支付方式。

四、关于固定回报的理解

标的的设置应避免形成固定回报。固定回报，主要指社会资本不实质承担投资风险，而是以固定收益的类似债权形式获得投资回报。在《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）中有两个禁止性表述：“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任”“政府向社会资本承诺固定收益回报”。可以将这两个表述作为官方认定的固定回报形式。因此，为避免造成固定回报，一方面要进行实质性绩效考核，并根据考核结果付费；另一方面是不能承诺固定收益。

五、结束语

竞争标的的设置应根据项目特点确定，主要考虑建设期投入、运营期投入和绩效考核指标标准化程度等因素。投入较大的，应重点考虑社会资本收益；考核标准较明确的，宜采取限定补贴上限的方式。在实际支付时，均应结合绩效考核结果支付，不得承诺固定回报。