关于区域综合开发资金平衡若干问题的思考——以杭州某旧城改造为例

文/ 叶李花 朱红玉 姚鉴伟

一、区域综合开发与资金平衡

（一）区域综合开发

区域综合开发是指城市在一定规模区域内，按照城市总体规划进行土地征用及房屋征收、基础设施建设、房地产开发建设、产业经营、城市资源经营和管理的综合性开发。区域综合开发按照现行的政治和经济政策，通过土地资源的开发和利用，挖掘土地资源，更有效地组织和安排区域内的经济和生活方式，实现区域社会经济效益的最大化。其形式主要包括旧城改造、新城开发、产业园区开发、环境综合整治、未来社区建设、旅游度假区以及特色小镇等。

（二）资金平衡分析

由于区域综合开发涉及面广、周期长，资金需求量巨大，资金平衡影响因素较多，实际开发过程需制定合理的资金平衡计划，确保各年资金的正常运转。如果开发主体没有制定合理计划，加之当前形式下的融资困难，将难以实现项目实施过程及最终的资金平衡，造成区域综合开发难以为继。

资金平衡应从区域综合开发总收入和总成本角度全面考虑，不仅应达到总体平衡，还要通过合理谋划实现各分期（一般年度）也分别达到平衡，并实现区域开发的长期可持续经营。区域综合开发成本主要包括前期准备费、土地储备成本、建设成本、不可预见费、财务成本、开发间接费、运营成本以及各项税金等。区域开发成本中，主要为土地储备成本，包括征地拆迁补偿费、土地整理费用、房屋拆迁费用，其次是建设成本，包括修建安置房、市政道路、市政管网、公园绿地、医院、学校、邻里中心等基础配套设施建设费用，产业园区开发还包括园区用房建设费用等。土地储备成本和建设成本总和约占总开发成本的70%左右。区域综合开发收入主要包括土地出让收入、地方留存税收收入、财政专项补贴、片区内经营收入、其他收入等[1]。目前全国各地的区域综合开发案例中，土地出让收入为开发收入的主要来源，是影响资金平衡的决定性因素。但笔者认为，实现区域综合开发的资金平衡除考虑土地出让收入外，还应从城市经营的长远角度出发，综合的、全面的考虑。

二、影响区域综合开发资金平衡若干问题分析

（一）城市设计

区域综合开发应以城市规划为前提，在控规规定的范围内进行开发和利用，才能保障土地利用效率和城市功能的实现。城市设计更加关注城市规划布局、城市面貌、城市功能、城市公共空间等，相对于城市规划的抽象性和数据化，城市设计更具有具体性和图形化。但是长期以来，我国在城市建设过程中，往往都缺少城市设计这一环节，许多区域开发都是在控规结束后直接进入建设设计阶段。这样很难把控区域空间环境，容易产生区域形象无序化和城市环境非人性化的现象[2]。无序化的城市建设在今后的实施过程中出现诸多问题，往往不利于提升区域的土地和产业价值，对区域开发的资金流入带来不利影响。

（二）开发实施计划

开发实施计划贯穿整个区域综合开发过程，包括征地拆迁安置计划、开发建设计划、土地出让计划、招商计划及运营计划等。如若开发主体在开发初期未做好开发实施计划，将为后期开发造成诸多不利影响。例如拆迁停滞带来拆迁成本增加以及土地无法腾空等问题，无腾空土地又将带来基础配套建设滞后等问题。与此同时，基础配套设施建设滞后将影响周边出让土地价值，减少资金流入。环环相扣的开发实施计划严重地影响着区域综合开发的资金平衡。

（三）投融资规划

投融资规划是以区域综合开发所涉及的土地储备和供应及各类基础设施、公共服务设施、公益设施项目的投资、融资、建设工作为统筹对象，以规划、政策、法规、资源、资金等为输入，以管理体制设计、参与主体分工机制建设，参与主体利益平衡、各类建设时序安排等为输出的一种城市开发建设管理方法。投融资规划对区域综合开发的经济可持续发展有着重要作用。

传统的区域综合开发在规划和实施阶段的资金主要来源为财政资金或银行贷款，缺乏资金统筹环节，易造成规划和建设的脱节，不利于资金的合理利用，造成资金闲置、财务成本增加、资金紧张等问题。随着城市化的高速发展，需要大量的开发建设资金。有些开发主体由于对开发建设投融资缺乏理性规划，造成各类资源过度透支，难以保障开发资金的有效供给，造成借新债还旧债的恶性循环[3]。

（四）城市经营

城市经营是指对各种可经营资源进行资本化的市场运作，从而实现城市建设投入和产出的良性循环、城市功能的提升及促进城市社会、经济、环境的和谐可持续发展。传统的区域综合开发往往是“重建设”“轻经营”，容易造成建设和经营的脱节。单单以实现资金平衡为目标导向的功利性城市经营，容易把“城市经营”的目光集中在卖土地上，经营方式单一，往往立足于“近期发展”，而忽视了城市经营对城市功能优化与提升的作用，这种方式不利于城市的可持续发展。尤其是开发主体在后期出现无地可卖的窘境时，做好城市经营保障运营期一定的资金流入显得尤为重要。

三、对区域综合开发资金平衡的几点建议

（一）做好城市设计，提升区块价值

做好城市设计对提升区域价值有着积极的作用。要建立城市的长远可视形象，引入区域化发展概念，增强区域环境整体美感，可以从城市规划阶段就对区域范围内的整体空间形态、人文历史、文化积淀、城市景观等作出一系列的统一规划和精心设计，通过城市设计引导各项开发建设，将城市设计的理念融入到区域综合开发中去，不仅能够提升区域环境，完善城市功能，同时能够提升区块价值，引导区域发展。

以浙江省未来社区开发为例，未来社区建设将构建未来邻里、教育、健康、创业、建筑、交通、低碳、服务和治理九大场景。将“绿色集约、智慧共享、数字智能”等一系列新型的城市设计理念融入到未来社区建设中去，对吸引人才、提升区块价值、拉动投资、撬动民间资本等方面将起到积极作用。从资金平衡角度考虑，区域价值的提升带动的是土地价值的升值，加大了资金流入，带来的区域产业升级亦将增加税收收入及运营收入等。

（二）做好开发实施计划，提升空间价值和城市价值

好的开发实施计划将在快速提升空间价值的同时带来城市价值提升。从开发实施计划角度出发，为区域综合开发资金平衡提出几点建议[4]：

1.做好征地拆迁工作计划。做到征地拆迁和建设时序匹配，加快片区内开发进度，加快土地腾空，做到拆迁工作不影响开发建设，不因拆迁延迟影响其他工程进度，造成财务成本增加；同时也要避免提前拆迁导致短期资金压力及财务成本的增加。

2.合理安排开发建设计划。合理进行空间布局，利用区域范围内的基础设施先期建设，通过完善的城市功能产生效益，提升城市价值，增加公众对开发建设的信心，配以合理的土地出让时序，回收资金并进行项目的滚动开发。

3.合理安排土地出让计划。重点分析整理区域范围内的土地的空间布局、整体规模、土地性质、规划用途、土地征收价格、整理周期、出让时序与出让价格，结合土地市场环境及区域开发建设项目的投资需求，合理制定各年度的土地储备和土地出让计划。

4.提前谋划招商计划、导入产业资源。在城市设计、前期规划的时候同时开展预招商，使城市设计和产业配套、企业需求匹配，提升城市价值，促进区域社会经济协同发展。

（三）做好投融资规划，保障资金流入

做好投融资规划，建立科学的开发建设投融资体系，避免融资风险，统筹资金安排与风险预测，引导开发主体按照市场规律运作资金，提高资金使用效率，保障资金适时、适量流入。

在城市基本功能建设方面，充分发挥政府在规划、资金统筹、政策制定、城市经营等方面的主导作用，在满足开发需求的前提下，通过政府和市场在开发时序和开发功能的配合和补充，平衡开发的短期收益和长期经营，合理开发。

资金平衡方面，一是开发资金在空间投放和时间配置上实现高效匹配。通过开发建设时序，分析预测各类开发资金投入时间和规模，做好资金筹措规划，包括土地平衡、银行贷款或其他融资方式，总体把控资金风险。第二是把握土地出让时机，合理安排基础设施配套建设和土地出让时序，保障土地价值最大化。

（四）做好城市经营，走可持续发展之路

区域综合开发应贯穿“城市经营”的理念，既要经营土地、山、水、基础设施等已被开发的传统有形资源，又要重视经营历史、人文、网络、品牌、信息、知识等还未被充分开发利用的无形资源，实现从主要依赖传统城市资源向大力开发利用现代城市资源的转变[5]。以经营城市的理念规划区域综合开发，以经营城市的手段建设城市，以经营城市的方式管理城市，以经营城市的谋略推销城市，从而实现开发建设投入和产出的良性循环和城市的可持续发展。对于开发主体而言，相应产业发展可以带动当地的经济发展，带来一定的资金流入，维持开发后期的运营管理，同时还能带来生态、环境、文化、社会福利等众多社会效益。区域发展要走出一条经营合理、良性发展的道路，必须着力于提升城市功能的战略性经营意识，将经营城市的模式从建设资金导向型转变为城市功能导向型。

四、区域综合开发的几点经验——以杭州某旧城改造为例

杭州某旧城区位于杭州市中心地块，该区块地理位置优越，火车站位于该区块，区块范围内规划五条地铁线路，同时毗邻钱塘江和西湖，具有良好的区位优势。由于该区块是杭州典型的老城区，区域范围内存在大量的棚户区、老旧小区、单位房、企业、厂房等，给拆迁带来了极大的困难。经过多年的努力，近期基本完成拆迁工作，安置房、学校、道路等配套公建和基础设施逐步开始建设。但是，在严控地方政府债的政策条件下，承担该区域综合开发的平台公司背上了百亿级的债务，难以实现该区域开发项目的资金平衡。结合该区块的实际情况，总结了以下几点经验：

1.城市设计指导区域发展。由于该区域范围内的规划编制时间较早，导致后期规划目标、规划定位、规划指标等均不适应该区块的未来发展方向。通过城市设计对现有规划适时适宜的调整，合理的调整经营性和公益性地块的布局和控制指标，挖掘区块潜在发展价值，做出合理发展定位，在增加土地出让收益，弥补拆迁安置房缺口，减少资金缺口等方面均有重要的意义。值得一提的是，在最新城市设计发布之后，该区块出让地块的价值较一年前增加百分之三十以上。

2.紧跟国家政策也需因地制宜。2015年，为了缓解全国楼市出现的库存压力，全国打响了“去库存之战”，并提出了由实物安置为主转变为货币化安置为主的做法。由于该区块地属杭州老城区，房屋密集，拆迁户多且房屋评估价值高。2015-2017年期间以货币化为主的安置方式给负责拆迁工作的平台公司造成了巨大了资金压力以及财务成本。以安置房建设为主的安置方式不仅可以减少资金压力，同时可以将财务成本延期滞后，减少利息支出，缓解平台公司的财务压力。建议在开发初期进行研究评估，因地制宜地制定安置计划，从而降低平台公司资金成本。

3.合理地制定土地出让计划。由于平台公司缺乏经验，早期腾空出让土地未与相关配套设施匹配，同时恰逢市场低谷，造成土地价值贬值。后期通过开发时序和出让时序的合理计划，提升了土地价值，为资金流入注入了强心针。

4.资产盘活。由于平台公司粗犷的管理运营模式，形成了一定的闲置资产。随着后期可出让土地不断减少，现金流入有限，企业极易陷入资金流动性枯竭风险。可以结合城市功能布局盘活存量资产，对闲置的存量资产结合城市设计重新进行产业定位，打造创意园区，建设特色街区，提升存量资产质量，增加一定的现金流入。同时，优化存量资产结构，适时处置不适合企业运营管理的资产，转让劣质资产回笼一部分资金，亦可保障公司内部的资金运转。

5.做好城市经营。由于该区块历史悠久，现存一个明代寺庙和一条历史街区。通过对寺庙复建以及历史街区的修缮和打造，挖掘现有资源，在保留文化遗址的同时又实现了区块的价值升级，走出一条建设和发展良性循环的可持续发展之路。