西部欠发达地区高质量打造特色小镇存在的问题及对策研究

文/郑永兰

特色小镇是以新理念、新机制、新载体推进产业集聚、产业创新和转型升级的重要举措。在浙江试点成功后，2016年7月20日，国家发展改革委、财政部、住房和城乡建设部三部委联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，决定在全国范围内开展特色小镇培育工作，计划到2020年，在全国培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等各类特色小镇，引领带动全国小城镇建设。随着全国特色小镇培育工作的全面展开，西部青海、甘肃、云南、西藏、新疆等经济欠发达地区，也纷纷将特色小镇建设作为破解产业结构转型升级难题、推进供给侧结构性改革的重要抓手，相继开始开展特色小镇培育工作，取得了一些进展，积累了一些经验。但是，在培育推进过程中，也遭遇到一些困难和问题，出现了概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展以及市场化不足等问题，有些地区甚至出现了政府债务风险加剧和房地产化的苗头，走了一些弯路。本文以青海为例，对西部欠发达地区特色小镇建设过程中遇到的一些相关问题及对策进行初步探讨，旨在为西部欠发达地区高质量打造特色小镇提供参考。

一、西部欠发达地区推进特色小镇建设存在的主要问题

（一）对特色小镇的概念认识和把握不清

1.对特色小镇概念认识不清，导致确定的小镇范围不合理

在特色小镇培育过程中，有的地区对特色小镇的概念把握方面出现了一些偏差，把特色小镇等同于特色小城镇。特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业，生产、生活、生态“三生”空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台，特色小镇并不是行政意义上的城镇，而是城市（镇）内部或周边的，在空间上相对独立发展的，具有明确的特色产业定位但又区别于产业园区，具有丰富的文化内涵、一定的景观旅游和社区功能的项目集合体。也就是说特色小镇既可以是城市周边的小城镇，又可以是较大的村庄，还可以是城市内部相对独立的区块和街区，一般核心区控制在1-3平方公里。而特色小城镇是风貌特色鲜明的行政建制镇，一般拥有几十平方公里以上土地和一定人口经济规模，有一定的产业基础，但产业特色不一定十分突出，尤其在西部欠发达地区，大多以传统的牧业和种植业为主。对特色小镇和特色小城镇的概念认识不清，导致很多地方将特色小镇和特色小城镇混为一谈，特色小镇也以建制镇的行政区域范围或镇区规划范围为界，而且主要以基础设施建设和特色风貌打造为主，实质上变成了特色小城镇建设。

2.对打造特色小镇的本质把握不准，导致小镇产业定位不准

提出打造特色小镇的初衷是在产业转型发展方面寻找突破口，本质是促进特色产业发展和提质升级。有些地方的相关人员对这一点认识不清，把握不准，导致特色小镇的产业定位不准，提出的特色小镇名称凸显不出特色、没有针对性，具体打造工作也千头万绪，不知重点该放在哪里。比如前两年青海各地自发培育、由住房和城乡建设部命名的化隆县群科镇、湟源县日月乡、德令哈市柯鲁柯镇、民和县官亭镇、共和县龙羊峡镇均属此列。单从命名上根本看不出这些小镇有什么特色，尤其是产业特色根本凸显不出来，导致小镇建设没有一个明确的指导方向，要么成为简单的风貌改造和基础设施建设，要么多种产业同时发展，产业类型和产业形态杂乱无序，没有重点，既不符合特色小镇打造产业“单打冠军”的理念，形不成清晰的产业链条，不能做大做强，也无法明确体现小镇产业特色，而且导致小镇没有一个明确的宣传主题，对于做好特色小镇宣传、扩大小镇知名度十分不利。

（二）特色小镇主打产业的选择类型单一、有同质化倾向

1.主打产业选择困难

西部欠发达地区由于受产业发展基础薄弱、自然环境约束强、经济社会发展水平低、民营企业发育不足等多方面因素制约，特色小镇主打产业选择面较窄，大多以生态旅游、文化旅游为主。比如青海，工业企业大多为盐化工、煤化工、金属冶炼类企业，且基本都布置在园区内，不适合作为特色小镇的主打产业；农业除少量当季水果蔬菜种植外，多为马铃薯、小麦、青稞、油菜种植等，除当季水果种植可结合采摘游、油菜种植可结合油菜花观赏和油菜籽加工在特色小镇建设方面做点文章外，其余并不适合作为特色小镇主打产业；而当地有产业基础的经典手工业主要有酿皮制作、酸奶制作、土族盘绣、刺绣、藏绣、羊毛编织、藏刀制作、玛尼石刻等。其中酿皮制作、酸奶制作因受产品保质期、冷链运输能力影响，不太适合作为特色小镇主打产业培育发展；土族盘绣、刺绣、藏绣、羊毛编织、藏刀制作、玛尼石刻等虽然比较适合作为特色小镇的主打产业培育和发展，但因其世代传承之地大多位于玉树、果洛等青南藏区，距离省会城市西宁达数百公里之遥，且高寒缺氧、自然条件十分艰苦，产业基础十分薄弱，旅游市场发育缓慢，适合旅游的季节大多仅为当年的6-9月份，时间短、吸引的游客数量少，很难使其通过与互联网、与文化和旅游的结合，发挥规模集群效应。

2.同质化现象普遍

受气候、区位、产业发展、投资能力等多方面因素影响，西部欠发达地区特色小镇在主打产业选择上同质化现象比较普遍。比如青海，各地区在选择特色小镇主打产业时，都主要以民俗文化风情旅游、自然生态旅游为主，鲜少有大的突破，尤其在制造业、新兴产业类特色小镇建设方面几乎没有大的进展，同质化现象普遍。例如，西宁、海东等东部农业区，这两年陆续发展了一二十家以生态游为主的花海旅游景区，有特色小镇的雏形，但尚没有形成真正意义上的特色小镇，且大多以观花为主，每个特色都差不多。而青南等牧业区，至今尚无成熟的特色小镇策划案，大多以生态旅游、旅游服务为主，基本没有能够带动当地发展的制造业类或高新技术类特色小镇。从根本上来说，这些拟培育的小镇或尚在酝酿的小镇策划与国家推行的特色小镇的内涵和特点并不十分吻合，很难真正起到集聚高端要素、促进创新发展、产业结构转型升级的目标。

（三）建设运营机制市场化不足、政府债务风险隐患大

1.民营经济发展不充分，投资能力不足

由于西部欠发达地区自身民营经济发展不充分，真正有能力参与特色小镇建设运营的乡土民营企业少之又少，投资能力十分有限，加之地处偏僻、环境恶劣、交通不便、收益微薄甚至无法实现财务平衡等多因素叠加，省外有实力的投资者也没有较强的投资意愿，所以，很难吸引到大量的民营资本参与特色小镇建设运营。

2.政府债务风险隐患大

当前，由于市场发育不充分，吸引民营资本能力有限，西部欠发达地区打造特色小镇的工作中，各级政府只得自筹资金或举债进行建设，从而承担了巨大的债务风险。投资额小难见效，有可能半途而废；投资额大一旦后期运营效益不佳必然会使当地政府拆东墙补西墙，用其它资金来偿还负债，一旦资金链跟不上，就会陷入债务危机。尤其值得重视的是这种建设模式明显与国家推进特色小镇建设的精神不符，难以实现可持续发展。

二、西部欠发达地区推进特色小镇的对策建议

（一）准确把握特色小镇的内涵特质

特色小镇的核心是特色产业，每个特色小镇应当聚焦一个历史经典产业或新兴产业，深挖历史和传统工艺，立足产业特色创业创新，强化资源综合利用，夯实社区公共服务功能，整合提升文化旅游功能、山水休闲功能和创新创业服务，生产、生活、生态融合，一镇一特色，个性化、差异化而非同质化。特色小镇，“特”在哪儿？特在产业，特在创新，特在融合，特在形态，特在功能，特在机制。

——特在产业，即产业要有特色、有在一定区域内的独特性，唯一性，如云栖小镇，主打大数据产业；平阳宠物小镇，主打宠物用品研发、生产、展览展示；定海远洋渔业小镇，主打海洋健康产业等。

——特在创新，即特色小镇在打造模式、运营模式、盈利模式等方面要有创新性。如西湖艺创小镇，以艺术生活为主题，构建了一个集文创设计、艺术展演、社群经济、时尚消费和特色旅游“五位一体”的新型特色小镇；而龙泉青瓷小镇，则以龙泉瓷厂旧址为核心，融合周边资源，深入挖掘龙泉青瓷文化内涵，建成开放式、生态化的人文景区。二者在小镇创意和主导产业选择方面都有各自的创新性。

——特在融合，即特色小镇要实现产业与生活、产业与生态、生态与生活、产业与互联网、产业之间等多维度多渠道融合发展，如浙江的梦想小镇，既是互联网创新创业小镇，又吸引了大量游客，成为著名的旅游景点，就是实现了创新创业、互联网、旅游的融合发展。

——特在形态，即特色小镇不同于特色小城镇，它的形态主要特点在于小而精、小而美、小而特，它既可以是一个小城镇，也可以是一个景区，甚至可以是一个社区、一个村庄，占地面积小，但精致、美丽、在一定地域范围内具有独特性。

——特在功能，即特色小镇的主要功能是产业发展，是促进产业转型升级，是做优做强产业，而不是一般意义上以城镇综合建设和发展为主。

——特在机制，即特色小镇的建设运营以市场化为主，政府引导、企业主导，与一般小城镇以政府主导为主的建设管理机制不同。

（二）清晰认识特色小镇建设的目标

一定要清晰认识国家支持推进特色小镇建设的目标，在特色小镇谋划过程中，将每一项举措与要达成的目标一一对照，看是否符合，以免走弯路。梳理各地加快推进特色小镇的各类实施意见、方案及国家相关文件，总结起来，特色小镇建设的目标就是：按照“一镇一业、一镇一景、一镇一韵”的差异化发展思路，采取“政府引导、企业主体、市场化运作”的模式，打造产业定位明确、地方特色浓郁、生态环境优美、人民生活幸福的“小而特、小而美、小而精”的特色小镇，带动和引领地方经济主动适应新常态，充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力，进一步促进城乡发展一体化、农牧业转移人口就地城镇化，提高新型城镇化发展质量和效益，为经济持续健康发展提供持久强劲动力。

（三）合理选择特色小镇主打产业，准确定位小镇特色

各地区在特色小镇谋划之初，就要立足当地区位条件、资源禀赋、产业积淀、地域特征和比较优势，挖掘最有基础、最具潜力、最能成长的特色产业作为主导特色产业，做精做强，以特色产业为核心，着力发展优势主导特色产业，延伸产业链、提升价值链、创新供应链，吸引人才、技术、资金等高端要素集聚，打造特色产业集群，打造具有核心竞争力和可持续发展特征的独特产业生态，同时深入挖掘当地文化内涵、自然特色和优势，在产业建镇的基础上，采取“特色产业+文化”“特色产业+旅游”“特色产业+互联网”等方式，结合文化特色、建筑特色的打造，进一步突出小镇特色。同时，加强体制及管理模式创新，增强小镇发展活力，打造产业特色鲜明、资源要素集聚、文化内涵深厚、地方风情浓郁、服务高效便捷、体制机制灵活、宜业宜居宜游、发展富有活力的特色小镇。

（四）因地制宜、量力而为，切忌追求数量、同质化竞争

特色小镇建设比较适合产业特色十分鲜明、创新能力强、产品销路好附加值高、产业与旅游的契合度高、区域位置适合发展文化旅游或特色工业旅游的地区。打造特色小镇，要切实从各地区实际出发，遵循客观规律，实事求是、量力而行、科学布局，体现差异性、多样性，选择特别有特点的、具备条件的，先进行试点，试点成功后再推广，而不要过度追求数量目标和投资规模，避免一哄而上、虎头蛇尾、盲目发展。特色小镇必须走“少而特、少而精、少而专”的发展之路，绝对不能搞区域平衡、产业平衡、数量要求和政绩考核，要在严格控制数量、提高质量上下功夫，立足以人为本，科学规划特色小镇的生产、生活、生态空间，在留存原住居民生活空间、防止将原住居民整体迁出的同时，增强生活服务功能，构建便捷“生活圈”、完善“服务圈”和繁荣“商业圈”，提炼文化经典元素和标志性符号，合理应用于建设运营、公共空间规划建设及小镇宣传，保护特色景观资源，促进产、城、人、文融合发展，营造特色鲜明、宜业、宜居、宜游的创新创业工作生活环境，将美丽资源转化为“美丽经济”，提高小镇集聚人口、高端资源要素的能力和人民群众的获得感、幸福感。一定要在特色鲜明上下功夫，产业特色要鲜明、风貌特色要鲜明、环境特色也要鲜明，要注重聚焦高端产业，向产业高端方向发展，要“人无我有，人有我特”，切忌同质化竞争。

（五）坚持市场主导，厘清边界，严控政府债务风险

特色小镇一个很重要的方面是“特在机制”。这个特，主要体现在企业是投资运营主体，要切实落实企业的主体地位。政府一定不能“大包大揽”。

特色小镇建设要以企业为主推进项目建设，实行企业自我管理，自我服务，形成多方协同的治理格局。一方面放手让企业自主决策、自主经营、自主管理、自担风险，真正落实企业的主体地位，充分发挥企业家聪明才智、使其安心创新创业。另一方面，政府部门持续推进简政放权、放管结合、优化服务等方面的改革，为企业提供良好的发展环境。所以，特色小镇建设运营的主体一定要是企业。

（六）高水平策划，高标准规划建设

特色小镇谋划之初，要高度重视策划，聘请省内外高级策划专家或公司，就特色小镇的定位、创意、产业选择、产品体系、业态组合、市场分析、开发策略、运营模式、资源整合、经济分析、风貌打造、项目选址等方面进行专业的、负责任的策划，形成较成熟的概念性规划，指导建设规划编制，为特色小镇建设奠定坚实的理论基础。一定要谋划成熟，高起点策划，否则，匆忙上马，后期必然会存在一系列隐患，很难取得较好的经济效益和社会效益。特色小镇的策划，重点要放在集产业链、投资链、创新链、人才链、服务链于一体的创新创业生态系统的打造，以及历史、文化内涵的挖掘上，要立足于把特色小镇打造成为“产、城、人、文”有机结合的重要功能平台。

特色小镇规划编制阶段，要合理规划小镇产业发展区、公共服务区和居住区，科学处理各功能区块之间的关系，以及原有建筑、特色风貌与小镇建设之间的关系，突出产业带动、特色打造，彰显产业特色、文化特色、建筑特色、生态特色，形成“一镇一特色”；推进“多规合一”，突出功能集成，不摊大饼、不大拆大建、不大规模推山削坡、不过度硬化、不照搬城市模式，不建大亭子、大牌坊、大公园、大广场、大水池、大假山，不大量占用农田，总的一句话，就是要“小而精”。特色小镇建设要充分贯彻“海绵城市”“绿色城市”建设理念，充分体现产、城、人、文四位一体和生产、生活、生态融合发展；突出节约集约，合理界定人口、资源、环境承载力，严格划定小镇边界；突出历史文化传承，注重保护重要历史遗存和民俗文化，挖掘、传承优秀历史文化；合理开发旅游资源，推行“景区+小镇”管理体制。充分发挥“产业+”效应，推行“产业+文化”“产业+旅游”“产业+互联网”等新发展模式，提升特色小镇的影响力和产业效益。总的一个核心就是：最重要的是特色产业发展，而且是单一产业的产业链延伸和拓展，以及营销方式、打造方式创新。只有高水平策划、高标准规划建设，才能突出特色、集聚高端要素，实现经济效益和社会效益的双赢。

三、结束语

总体来说，青海等西部欠发达地区发展特色小镇受多方面因素制约，虽然在生态环境方面具有较强的比较优势，但在地理位置、交通运输条件、气候条件、投资能力、产业发展基础、创业创新能力、招商引资、旅游环境等方面不如东部发达地区有优势，高标准、高起点打造特色小镇难度很大，还有很长的路要走，需要各级政府部门、规划设计咨询单位、参与投资建设运营的企业通力合作，深入研究、充分挖掘特色产业和资源，精心谋划，大胆创新，大力宣传，凝聚各方合力，共同全力开展工作。特色小镇建设工作一旦启动，就必须要脚踏实地，充分结合当地产业基础和资源状况，高水平策划、高标准规划建设，将特色小镇建成经济效益和社会效益双赢的精品小镇。