主体功能区制度与西部地区生态文明建设研究

黄 成，吴传清

(1.武汉大学 中国中部发展研究院，湖北 武汉 430072；2. 武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430072；3.武汉大学中国发展战略与规划研究院，湖北 武汉 430072)

一、引言

生态文明建设是人类对传统工业化进行深刻反思的精神成果和社会实践。美国从20世纪30年代起通过立法和教育大力倡导环境保护；日本自20世纪60年代起通过系统、全面的立法确定生态环境保护责任主体和范围；瑞典自20世纪60年代起实施国家可持续发展战略；德国自20世纪70年代起实施自然林业发展战略；韩国自2010年起实施低碳绿色发展战略[1-2]。近几十年来，伴随着工业在全球范围内的持续扩张，环境问题逐渐从局部性问题演变成全球性问题，世界各国纷纷投入到生态文明建设理论与实践探索中，生态文明建设逐渐成为国际共识。

中国长期致力于生态文明建设的理论和实践探索。生态文明建设是社会主义事业“五位一体”总体布局的重要组成部分。西部地区是国家的“屋顶和水塔”，是维护我国生态安全的重要屏障和提供优质生态产品的主要地区，对巩固国家生态安全屏障具有重大意义，其生态环境质量的好坏直接影响着全国生态文明建设进程。西部地区是我国经济发展落后地区、生态脆弱区和环境敏感区，在经济社会发展水平不高和资源环境承载能力较弱的双重压力下，西部地区成为我国生态文明建设的重点区域和难点区域。要根据西部不同区域的自然环境、经济发展、产业基础、主体功能等特点研究细化区域政策单元，针对不同政策单元提出各有侧重的发展思路和更加符合实际的差异化政策措施[3]。研究如何加强西部地区生态文明建设对新时期形成西部大开发新格局，推动我国生态文明建设迈上新台阶具有重要意义。

学术界关于西部地区生态文明建设作了许多探索性研究，研究议题涉及生态系统维护[4-5]、生态环境治理[6]、生态补偿[7]、生态产业发展[8-10]、生态绩效考评[11]等，强调西部地区生态系统普遍脆弱，应以保护生态环境和实现自然资源有偿化开发为目标，加大资金扶持力度，建立健全西部地区生态环境治理体系、资源开发补偿体系、政府生态文明建设绩效考评体系等，严格产业准入门槛，强化产业共生，发展循环经济[12]。

部分学者从主体功能区与生态文明建设关系的视角，探讨如何通过主体功能区推动生态文明建设。研究视角可归纳为：一是从优化国土空间开发格局的维度，强调主体功能区在生态文明建设中发挥基础性作用[13]，应加快实施主体功能区战略，推进国家公园体制试点，优化国土空间开发格局[14-15]；二是从重点生态功能区生态价值实现的维度，主张应基于主体功能区建立财政转移支付制度、资源有偿使用制度、生态补偿制度[16]、碳汇管理与交易制度[17]等来推进生态文明建设可持续发展；三是从差异化绩效考评的维度，倡导以主体功能区为依据，构建统筹经济、政治、社会、文化、生态“五位一体”的生态文明建设分类考核指标体系和流程，保障生态文明建设分类考核办法健康运行[18]。

综观学术界现有研究成果，大多聚焦于制度建设来推进西部地区生态文明建设。部分学者还提出主体功能区在生态文明建设中发挥的重要作用，但大多局限于基于主体功能区划实现生态文明建设中的分类管理与考核，以及重点生态功能区生态价值实现。关于主体功能区如何在西部地区生态文明建设中发挥基础性作用的研究成果相对较少。本文在分析主体功能区与生态文明建设关系的基础上，针对西部地区生态文明建设的现实困境，探讨完善主体功能区制度促进西部地区生态文明建设的路径和对策。

二、主体功能区与生态文明建设关系的学理分析

《全国主体功能区规划——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局》强调，主体功能区是基于不同国土空间的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力等，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准，按开发方式将国土空间分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，按开发内容将国土空间分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区[19]。“主体功能区制度”是推进主体功能区建设的一系列制度安排，包括保障形成主体功能区布局的法律法规、体制机制、规划、政策和绩效考评体系等[20]。

根据党和国家关于生态文明建设的一系列顶层设计文件，生态文明建设内容涉及优化国土空间开发保护格局、加强生态环境保护、构建生态经济体系、弘扬生态文化、建立生态文明制度等方面[21]。从主体功能区与生态文明建设的主要内容来看，主体功能区以“国土空间”为媒介，在构建国土空间开发保护格局和推进生态文明制度建设方面发挥重要作用。二者关系可总结为：

1.主体功能区在推动生态文明建设中发挥基础性作用

国土空间是生态文明建设的空间载体，主体功能区作为国土空间的管控单元，既是支撑生态文明建设的空间载体，也是生态文明建设的管控单元，对生态文明建设具有源头性影响。主体功能区制度通过管控国土空间单元的开发强度，保护和整治力度，在优化国土空间开发保护格局中发挥基础性制度作用。由于国土空间开发保护制度是生态文明制度建设的重要组成部分，优化国土空间开发保护格局与建设生态文明制度都是生态文明建设的重点内容，所以主体功能区在推动生态文明建设中发挥基础性作用。

2.生态文明建设是建设主体功能区的重要目标

生态文明建设既是优化国土空间开发保护格局的重要目标，也是建设主体功能区的重要目标。《全国国土规划纲要(2016-2030年)》将生态文明建设列为优化国土空间开发保护格局的重要目标，强调要全面建立国土空间开发保护制度，夯实生态文明建设基础。推进形成主体功能区，目的是统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发保护格局[22]。主体功能区通过优化国土空间开发保护格局，最终目的仍然是推动生态文明建设。

三、西部地区生态文明建设的成效和现实困境

(一)西部地区生态文明建设水平评估

1.评估方法与数据来源

国家关于生态文明建设水平评价指标体系涉及的文件主要有：《关于印发〈绿色发展指标体系〉〈生态文明建设考核目标体系〉的通知》、《国家标准委关于印发〈生态文明建设标准体系发展行动指南(2018-2020年)〉的通知》。“绿色发展指标体系”提出资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意程度七个维度，共56个基础指标；“生态文明建设考核目标体系”提出资源利用、生态环境保护、年度评价结果、公众满意程度、生态环境事件五个维度，共23个基础指标；《生态文明建设标准体系发展行动指南(2018-2020年)》提出空间布局、生态经济、生态环境、生态文化四个维度，共63个基础指标。

我国生态文明建设是一项涵盖空间布局、经济发展、环境保护、生态文化、制度建设等方面的系统性事业，应包括优化国土空间开发保护格局、推动经济绿色发展、加强生态环境保护、建设生态文化、完善生态文明制度五个维度。在国土空间开发保护方面，既要从宏观尺度上优化国土空间生态布局，又要从微观尺度上满足人民生态宜居，从国土空间治理保护、生态人居条件和生态基础设施水平三个维度选取指标，有利于优化国家生态安全屏障，构建可持续发展空间格局，实现人与自然和谐共生，这是生态文明建设的根本目的；推动经济绿色发展应倡导集约节约利用能源资源和减少污染排放，主要从水资源、土地资源的节约使用，能源资源的循环利用，农业、工业污染排放，生态服务业占比等维度选取指标，以期形成清洁低碳、安全高效的能源体系和产业生态化的经济体系；加强生态环境保护主要从环境质量、污染物处理能力、生态环境修复力度三个维度选取指标，着力提高环境质量、解决突出环境问题、保护和修复生态系统是提升生态质量和维护生态系统稳定性的当务之急；建设生态文化从绿色消费、绿色出行和生态文化教育三个维度选取指标，有助于引领人们形成简约舒适、绿色低碳的生活方式、消费方式和思想观念；完善生态文明制度从制度的执行和成效两个维度选取指标，能客观映射生态文明建设的政策强度和执行力度，综合考察各地区在生态文明建设方面的努力程度，是生态文明建设稳步推进的重要保障。

基于以上分析，本文在参考上述评价指标体系基础上，按照客观性、系统性和平等性原则构建生态文明建设水平评价指标体系，从国土空间开发保护格局、生态经济、生态环境、生态文化、生态文明制度五个维度评估生态文明建设水平，共48个基础指标。对缺失指标采取单指标频度分析法，从现有文献中选取出现频次较高的指标予以替换(见表1)。

考虑到指标数据的可获取性以及与同类研究的可比性，本文研究对象为中国大陆31个省份。由于本文重点在于考察西部地区生态文明建设水平，研究时段为2000-2016年。指标体系中相关

表1 生态文明建设水平评价指标体系

数据来源于相应年份的《中国统计年鉴》《中国环境统计年鉴》《中国能源统计年鉴》《中国科技统计年鉴》《中国城市统计年鉴》。缺失数据采取插值法处理。

由于综合指数法忽略了指标之间的相关性问题，熵值法与灰色聚类法割裂了指标间的内在联系，层次分析法和模糊综合评价法在测算中需要主观赋权，测算结果具有较强的主观性，都存在一定的缺陷[23-25]。本文采用动态因子分析法评估生态文明建设水平，能有效消除指标间相关性问题，规避由赋权带来的主观性问题，同时还能实现生态文明建设水平的纵向动态变化分析和省际横向对比分析。计算步骤为：

对指标体系中所有的指标数据进行无量纲化处理，正向指标的处理方法为：

(1)

逆向指标的处理方法为：

(2)

2.评估结果与分析

运用stata15统计软件计算得出中国31个省份2000-2016年生态文明建设水平综合指数(见表2)。

表2 2000-2016年中国四大板块生态文明建设水平综合指数得分

从省域层面看，2000—2016年中国31省份生态文明建设水平呈波动上升趋势，除上海外，其他省份均有较大提升幅度，内蒙古提升幅度最大。2000—2016年生态文明建设水平综合指数平均得分排名前10位的省份分别是江苏、山东、浙江、上海、广东、北京、福建、天津、湖北、河南，以东部地区省份为主；平均得分排名11—20位的省份分别是河北、新疆、安徽、辽宁、广西、江西、重庆、湖南、海南、山西，其中东部地区省份2个，中部地区省份4个，西部地区省份3个，东北地区省份1个；平均得分排名21—31位的省份分别是黑龙江、陕西、内蒙古、四川、吉林、宁夏、甘肃、云南、青海、贵州、西藏，以西部地区省份为主。

从四大板块看，全国生态文明建设水平为东部地区高于中部地区高于东北地区高于西部地区，与大多数学者研究结论基本一致。2000—2016年各板块生态文明建设水平上升幅度为中部地区高于西部地区高于东部地区高于东北地区。不同的经济增长方式是造成板块间生态文明建设水平差异的根本原因。在生态文明建设中，东部地区“低消耗、低污染、高效率”的集约型经济增长方式优于其他地区“高耗能、高污染、低效率”的粗放型经济增长方式。

从西部地区生态文明建设看，2000—2016年西部地区在在优化国土开发保护格局、能源资源节约与利用、倡导绿色工业和建设生态文明制度等方面取得显著成效。一是国土空间布局得到有效改善，森林覆盖率、自然保护区面积占省辖面积的比例分别提升7.05%、5.19%，提升幅度远高于其他板块，为巩固国家生态安全屏障做出突出贡献；二是能源资源利用效率大幅上升，单位GDP能耗降低2.67吨标准煤/万元，单位GDP水耗降低1271.4立方米/万元；三是工业废物排放量大幅减少，单位GDP工业废水、废气、固体废物排放量分别降低22.22万吨/亿元、1.02亿标立方米/亿元、1200.37吨/亿元；四是生态文明制度建设水平显著提升，环境监测经费占GDP比重提升2.1%，突发环境事件年平均减少87.8次。

(二)西部地区生态文明建设面临的现实困境

随着西部大开发和生态文明建设的持续推进，西部地区生态环境持续好转，但生态文明建设总体上仍落后于经济社会发展水平。西部地区生态文明建设面临的现实困境主要有：

(1)国土空间开发保护格局优化进展缓慢。从国土空间布局维度看，2016年西部地区森林覆盖率为27.06%，湿地面积占国土空间比重为3.77%，矿山环境恢复治理强度为17.81万元/公顷，均居四大板块之末。但2000—2016年西部地区森林覆盖率提升幅度仅略高于全国平均水平，湿地面积占国土空间比重和矿山环境恢复治理强度提升幅度均低于全国平均水平。从生态基础设施建设维度看，虽然2000—2016年西部地区农村自来水普及率、卫生厕所普及率提升幅度较大，但2016年两项指标分别为74.11%、66.73%，低于全国平均水平9.16和11.94个百分点，与其他板块差距仍然较大，提升进度亟待加快。

(2)推进绿色发展阻力较大。从能源资源节约与利用维度看，2016年，西部地区单位GDP能耗为1.65吨标煤/万元、单位GDP水耗为162.49立方米/万元，分别是全国平均水平的1.85倍和1.51倍，是东部地区的3.45倍和3.25倍。2016年西部地区单位土地产值仅552.47万元/平方千米，为全国平均水平的16.69%，仅为东部地区的5.39%，工业用水重复利用率和工业固体废弃物综合利用率也均低于其他地区。从工业污染物排放量维度看，2016年西部地区单位GDP工业废气排放量为1.22亿标立方米/亿元，工业固体废物排放量为14.77吨/亿元，分别是全国平均水平的1.21倍和1.39倍，是东部地区的1.67倍和98.47倍。西部地区“高投入、高耗能、高污染、低效率”的粗放型经济增长惯性依然较大，绿色转型阻力较大。

(3)环境保护与生态治理力度不强。2016年西部地区能源资源消耗水平和污染物排放水平均远高于其他地区，但环境污染治理投资总额占GDP比重，工业“三废”处理能力却大致与其他地区持平。2016年，西部地区工业废水处理率低于全国平均水平4.56个百分点，工业废气处理能力仅为全国平均水平的65.23%，工业固体废弃物处理率与全国平均水平持平。综合考虑环境污染与生态治理强度，西部地区环境保护与生态治理水平亟需提升。

总之，国土空间开发保护格局优化进展缓慢、绿色发展阻力较大、环境保护与生态治理力度不强等都成为制约西部地区生态文明建设迈上新台阶的阻力。在西部地区经济社会发展不足、生态环境脆弱等瓶颈制约下，推动西部地区生态文明建设的首要任务是巩固国家生态安全屏障，为全国提供更多优质生态产品，同时要提高资源能源利用效率、加大生态环境保护治理力度、健全生态文明制度体系。

四、完善主体功能区制度促进西部地区生态文明建设的路径和对策

西部地区幅员辽阔，各地区资源环境承载能力、人口规模、经济发展情况各不相同，应根据资源禀赋、环境容量、市场需求、产业基础等合理布局主导产业，实现差异化发展。根据主体功能区规划，西部地区国土空间按开发内容分为城镇化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类政策单元，不同政策单元的生态文明建设条件、任务、目标和路径都有很大的差异。各类政策单元应完善主体功能区制度，以巩固国家生态安全屏障、集约高效利用国土空间、建立以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系为目标，科学划定县域“三区三线”空间格局，注重生产、生活、生态空间和城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线的衔接协调，按照分类指导和精细化发展要求，推动主体功能区制度在市县层面精准落地。

(一)提高城镇化地区绿色发展水平

在国家“十三五”规划纲要确定的19个城市群中，有9个城市群位于西部地区，分别为呼包鄂榆城市群、北部湾城市群(广西部分)、成渝城市群、黔中城市群、滇中城市群、关中平原城市群(陕西、甘肃部分)、兰州-西宁城市群、宁夏沿黄城市群、天山北坡城市群，均属于城镇化地区，适宜进一步推动城镇化、工业化。为推动西部城镇化地区生态文明建设，应坚持集约高效利用国土空间，推动产业生态化转型。

1.集约高效利用国土空间

西部地区九大城市群面积之和仅占西部地区国土面积7.47%，这就决定城镇化地区必须走集约用地之路，为农用地和生态用地腾出宝贵空间。2016年，西部地区城市人口密度为2599人/平方千米，低于全国平均水平(2938人/平方千米)，除陕西、甘肃外，其他省份城市人口密度均处于较低水平。因此，西部城镇化地区应合理评估资源环境承载能力，适度提高存量用地效率。未来，西部城镇化地区将担负起“引导1亿左右人口在中西部地区就地转移”的重要作用，必须合理划定城镇空间和城镇开发边界，严格管控建设用地，集约利用增量用地，综合运用资源配置、环境准入、重大基础设施建设等手段，引导人口、产业相对集中布局，提高产城融合水平，防止出现“有城无市”和“有市无城”等浪费城镇建设用地情况发生。

2.全面推进工业绿色转型

西部地区面临生态环境保护与经济发展的双重需求，由于“高投入、高耗能、高污染、低效率”的传统粗放型经济增长方式没有根本改变，导致西部地区陷入经济发展效益低下和生态环境保护乏力的恶性循环。应分类引导产业结构调整和能源结构优化，大幅降低关中平原城市群、兰州-西宁城市群、宁夏沿黄城市群、天山北坡城市群单位产出能耗、水耗。培育壮大节能环保产业、清洁能源产业；大幅降低呼包鄂榆城市群、成渝城市群、黔中城市群、兰州-西宁城市群、天山北坡城市群的工业废气、固体废物排放量，加大相关企业脱硫、脱硝、去烟(粉)尘技术应用，倡导烟气脱硫脱硝一体化生产。全面推进资源节约和循环利用，重视传统产业技术改造升级，淘汰落后产业，发展新兴产业，实现新旧动能转换，将西部地区城市群打造为工业绿色转型发展的新样板。

3.推行工业化城镇化优先的绩效考评机制

西部城镇化地区以提供工业品和服务产品为主体功能，应健全工业化城镇化水平与质量并重、集约化发展优先的绩效考评机制。对西部重点开发区县(市、区、旗)地方政府重点考核地区生产总值、吸纳人口、财政收入、要素聚集程度、城镇土地产出效率、常住人口基本公共服务均等化、资源环境承载能力状况等方面的指标。

(二)构建农产品主产区乡村振兴新格局

在全国“七区二十三带”农业战略格局中，西部地区拥有甘肃新疆主产区和河套灌区主产区的全部，长江流域主产区和华南主产区的少部分。应依托乡村振兴战略，强化农产品主产区三类空间用途管制，推动农业生态化发展，构建乡村振兴新格局。

1.强化三类空间用途管制

依托乡村振兴战略，统筹利用生产空间，合理布局生活空间，严格保护生态空间，形成人与自然和谐共生的乡村空间关系。一是推进土地综合整治，推进高标准农田建设，提高农业规模化和机械化水平；二是优化农村生活空间，加强基础设施建设，大幅提高农村自来水和卫生厕所普及率；三是全面实施产业准入负面清单制度，强化产业准入管理和底线约束。

2.推动农业生态化发展

西部地区农业生态化发展的短板主要有：农业科技支撑不足、农业用水效率较低、农业污染控制不强、农业基础设施不能满足农业现代化要求等。应强化科技支撑能力，以科技创新推动农业生态化发展，推动农村一二三产业融合发展，实现农村产业发展与美丽乡村建设相融合[26]。一是重视农业科技创新，加强甘肃新疆主产区和河套灌区主产区节水技术、品种改良技术等的应用，设定时间期限，使农业用水效率提高1.5倍，达到全国平均水平。二是倡导产村融合，培育新型经营主体，优先引导新疆、西藏、内蒙古、青海、宁夏等地的特色农业嵌入二三产业价值链，以循环型产业模式为主导，发展高效、循环农业，打造具有西部特色的生态农业品牌。三是调整农村能源消费结构，降低一次能源消耗比重，治理散烧煤等高污染、低效能消费模式，降低环境负担。四是控制农业污染源头，创建农药和化肥等农业化学药品生产、使用、管理和监督体系，加强对农业化学药品使用的检测，颁布《农业生产化学药品管理办法》，严格农业化学药品的登记使用制度，实现农药、化肥使用的零增长。

3.实行农业发展优先的绩效考评机制

农产品主产区以提供农产品为主体功能，应健全农业发展优先和提高农产品保障能力的绩效考评机制，对农产品主产区县(市、区、旗)地方政府重点考核农业空间利用规模和质量、农业综合生产能力、产业准入负面清单执行、农民收入、耕地质量、土壤环境治理等方面指标，不考核地区生产总值、固定资产投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。

(三)巩固重点生态功能区的国家生态安全屏障功能

在全国“两屏三带”生态安全战略格局中，西部地区分布着青藏高原生态屏障的全部，北方防沙带和黄土高原-川滇生态屏障的绝大部分，以及东北森林带和南方丘陵山地带的少部分，面积约350万平方公里。国家级重点生态功能区共有25个，其中18个分布在西部地区，占全国重点生态功能区总面积91%。西部地区的重点生态功能区对国家生态安全具有决定性作用，应以巩固国家生态安全屏障为首要任务，积极探索生态产品价值实现机制，建立以生态产业化为主体的生态经济体系，推动重点生态功能区可持续发展。

1.优化重点生态功能区的国土空间布局

西部地区森林覆盖率、湿地面积占国土面积比重均远低于全国平均水平，是构建国家生态安全屏障的主要短板。应主要提高西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等省份的重点生态功能区森林覆盖率，加大矿山环境恢复治理强度；加强重庆、贵州、云南、陕西、青海等省份湿地治理，提高生态环境补水量。省级层面应加快划定生态保护红线，对生态环境已经遭到破坏的地区，要加大政府统筹工程的执行和投资力度，开展生态治理、环境保护、退耕还林等工程[27]。对禁止开发地区，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

2.促进重点生态功能区超载人口转移

根据全国第六次人口普查，西部地区重点生态功能区常住人口约6710.3万人，人口密度约19.2人/平方千米(见表3)，平均密度合理，但是不同重点生态功能区之间人口密度差异较大。甘南黄河重要水源补给生态功能区人口密度高于同期世界平均人口密度(42人/平方千米)，人口超载情况突出；黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区、桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区、秦巴生物多样性生态功能区人口密度远超同时期亚洲平均人口密度(93.4人/平方千米)，人口超载问题严重，应积极引导超载人口向城镇化地区转移；其他重点生态功能区人均密度相对合理，但多为连片特困区和深度贫困聚集区，为防止居民因迫于生计进行违法开发活动，应加强生态扶贫力度，推进生态补偿与减贫相结合。

3.建立以生态产业化为主体的生态经济体系

实现生态产品市场价值是践行“绿水青山就是金山银山”理念的关键环节，应积极探索生态产品价值实现机制，挖掘生态产品市场价值，增强重点生态功能区自我造血功能和自身发展能力，建立以生态产业化为主体的生态经济体系。一方面，按照生态保护红线划定范围，严格控制开发强度，实行最严格的产业准入负面清单，防止“污染避难所效应”发生在重点生态功能区。另一方面，按照保护优先，兼顾发展的原则，探索建立与重点生态功能区相容的产业体系，适度开发旅游、文化等人文资源，围绕生态产品和服务，创建生态标识体系，打造一批特色生态品牌，推进生态产品和服务在全国乃至全球市场的价值认可和价值转化。

4.健全生态保护优先的绩效考评机制

西部重点生态功能区以提供生态产品为主体功能，应健全生态保护优先的绩效考评机制，对重点生态功能区县(市、区、旗)地方政府重点考核生态空间规模质量、生态产品价值、产业准入负面清单执行、民生改善等方面指标，不考核地区生产总值、固定资产投资、工业、农产品生产、财政收入和城镇化率等指标。

推动西部地区生态文明建设是一个长期和动态的过程，其难点和重点在于充分发挥主体功能区在西部地区生态文明建设中的基础性作用，推动主体功能区制度在市县层面精准落地。必须在实践中不断完善主体功能区制度，科学划定符合主体功能定位的县域空间格局，建立“多规合一”的空间规划体系，健全符合主体功能定位的配套政策体系和绩效考评体系，建立主体功能区制度保障体系，构建西部地区不同主体功能定位的差异化协同发展格局，全面提升国土空间开发保护质量和效率。