明确和提升街道人大工委的定位 充分发挥街道人大工作的基础作用*

宁波市鄞州区人大工作理论研究会课题组

宁波市鄞州区人大工作理论研究会，浙江 宁波 315100

国家经济社会的发展加快了城镇化的进程，各地区县(市)政府下设设街道普遍增加(包括撤乡镇改街道)，而街道党工委、街道办事处普遍成为基层党政的派出机构。改革开放以来，随着管理职能的逐步下沉，街道办事处承担着城市管理、社区建设、经济发展等社会治理的各项基础工作，履行着基层政府的众多职能，虽然街道没有基层人民代表大会，但是需要存在与基层权力机构相对应的建设，以体现基层民众的意志和参与街道行政等工作的有效监督。为了进一步推进基层人大工作在全社会的全面深入，有必要探索街道人大工作的价值，分析街道人大工作出现困境的关键问题，寻找解决街道人大工作有效进行的问题。

一、充分认识加强街道人大工委工作应有的价值

(一)加强人大街道工委建设是新时期完善人大工作的重要内容

国家的一切权力属于人民，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权利的代议机构。在人民代表大会制度的范围内，各级国家权力机关一律由人民选举产生，各级国家行政机关、审判机关、检察机关、监察委员会的产生由同级国家权力机关选举进行，并对它负责、受它监督、向它报告，从而确保人民当家作主的真正实现。①街道人大工委工作是基层人大工作的延伸和覆盖，是党和国家联系人民群众的纽带和桥梁，是民众表达意愿、进行有序政治参与的重要渠道，使得区县(市)人大及其常委会的工作能够在基层得到落实，从而较好地发挥区县(市)人大常委会的作用，并将扎实推进基层政权和民主法治的建设。

(二)加强人大街道工委建设是打破西方相关政治家对马克思主义人民民主怀疑的客观基础

马克思主义人民民主思想是以往民主思想精华的批判性继承和创造性发展。马克思、恩格斯通过彻底改造并本质性超越作为人民生活的“调味品”的资产阶级形式民主而提出的科学的人民主权思想，国家一切权力属于人民，成为我国人民代表大会是国家权力机关的理论渊源。但是马克思主义的人民主权(民主)思想也受到西方相关政治家的质疑，如熊彼特在《资本主义、社会主义和民主》一书中运用理论与现实脱离的方式，质疑、否定马克思的“人民的统治”可能性，从而对马克思主义的民主思想进行间接否定。卡尔·波普尔指出马克思所提倡的社会主义社会和共产主义社会是一种乌托邦式的“封闭的社会”，是一种忽略民主政治基本作用的表现。②我国推进人大街道工委工作，是我国人民代表大会制度深入社会基础的体现大众民意和监督基层政府的基本内容，是人民民主的最具有感性的现实运行，有利于否定西方相关政治家对马克思主义人民民主思想的怀疑。

(三)加强人大街道工委建设有利于推进基层社会的民主治理

创新社会治理体系、方式，加强我国治理能力、治理体系建设，强化国家管理与社会治理的科学融合，达到法治自治共治的结合，是十八大以来党和政府工作的重要内容。“街道民主治理既是加强基层民主政治建设和治理现代化需要，还是回应居民利益要求，提供公共服务，化解各种矛盾，促进基层稳定和谐的需要。政权层面的民主治理要以一定的制度结构作为依托，基本要求就是公民能够产生并控制代表机构，代表机构能够监督控制行政机构。”③从治理的效率需求与合法性的角度来看，一个街道的主要社会经济事务最好由街道辖区产生的人大代表组成某种人大有关机构来进行评议或决议，否则，街道层面社会治理的民主化就缺乏平台和依托，其有效性将受到质疑。加强和完善人大街道工委建设，有益于完善街道政权构成，有益于人民代表联系群众、反映民意，推动街道及其所属政府的决策民主化，符合基层社区自治精神与公益的要求，有效监督街道办事处的工作，并尽可能推进更高层次的区域治理的民主化。

(四)加强人大街道工委建设顺应了我国主要矛盾转变的需要

党的十九大明确了中国进入特色社会主义新时代，中国社会主要矛盾发生了根本的变化，即主要矛盾为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化，预示着党和国家重心工作的调整。改革开放以来，人民对美好生活需求内涵的提升，不仅提出了对物质文化生活的更高要求，而且要求社会在公平、法治、民主、安全、正义、环境生态等方面有了日益增长。社会主要矛盾转变要求国家致力于解决经济社会发展不平衡不充分问题、保障和改善民生问题，全面推动“五位一体”建设协调发展，健全人民当家作主制度体系，完善基层民主制度，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。坚持以人民为中心，努力增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，确保民众的民主权利，是人大代表履职的价值准则。

二、街道人大工委的定位不清是造成街道人大困境的关键

乡镇是最基层的一级政府，乡镇人大属于最基层的一级人大，实行人民代表大会和主席团制度，依照宪法及地方人民代表大会组织法进行常规化工作，正常履行人大职能。街道办事处属于基层政府的派出机构，而设置街道人大工委、开展街道人大工作没有之前可参考的范式，不可避免地遇到了相关困境。具体困境表现在：一是法律根据不够清晰。根据现行《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第53条第3款对人大街道工委作了相关规定，即人大街道工委可以由人大常委会根据需要设置并作为其外设机构，但并没有对其机构设置、职能范围和运行制度等作出明确规定。由于法律的缺乏基本规定和地方性法规的缺失，设置地方人大街道工委的定位不能明确、职权不够清晰，“究竟职能是什么、能够做什么、怎样发挥作用”一直没有一个统一明确的答案。二是性质不够明确。街道人大工委不是直接依据法律由选民或代表选举产生的代议机构，而是区县(市)人大常委会在参照同级党委、政府设立派出机关的基础上依照组织法在街道设立的工作机构，它不完全具有人大组织的属性、职权和功能，不完全具有实质性的人事决定权、决策行使权和人大监督权。三是运行机制难以完善。街道人大工委及其工作的开展受到各地人大建设重视程度的影响，其作用发挥不一，没有形成相对统一的全国性的基本运行机制模式。普遍存在的问题：街道人大工委力量薄弱或配备不科学，其设置许多不纳入地方体制的“三定方案”中，没有编制和办事机构，许多地方街道人大工委的专职主任、副主任和工作人员还要兼顾其他党政工作事务，达不到集中精力从事人大工作，致使工作缺乏专业性。各地通过实践建立起来的一些规范性制度还不够完善，不能完全适应新任务、新形势提出的要求，从而得不到很好的落实。人大街道工委虽然在服务、联系代表和组织代表开展活动等方面作了有益的探索，如定期开展代表述职评议、实行代表履职档案管理等工作，但在激励和约束人大代表履职管理方面缺乏有效的机制，对没有发挥好履职作用、不经常参加活动的人大代表缺乏有效的管理，不能很好地调动和发挥代表的作用。街道人大工委与街道党工委的关系、街道人大工委与街道办事处的关系、街道人大工委与在街道的职能派出的其他机构的关系，未能建立起一种有效协同的促进关系。基于此，许多地方出现街道人大工作机构缺位，或者地位不高，工作没有主动性、实效性，没有发挥该有的作用，导致街道人大工作可有可无被“虚化”的现象。

总之，法规制度不清晰、职责任务不明确、机构建设不健全、工作开展不规范、各地发展不平衡，是当今街道人大工作存在的困境。④以上困境的出现关键在于街道人大工作的地位未被重视，街道人大工委的定位不明确，从而模糊了街道人大应该具有的宪法地位和相对统一的工作平台(机构)、职能。

三、明确街道人大工委的定位，推进地方人大工作与时俱进

(一)明确街道人大工委现实定位的重要性

2015年第十二届全国人民代表大会常务委员会第16次会议修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十三条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作。”实践中多地街道人大工作机构设置名称为“街道人大工作委员会”(简称“街道人大工委”)，地方人民代表大会组织法这种规定是街道人大工委设立的法律依据，从中可以推出街道人大工委及其工作应有的定位：街道人大工委是(基层)人民代表大会常务委员会的工作机构。街道人大工委的出现可以消除街道没有人大工作平台的“盲区”，克服了街道可能没有人大监督的“短板”，顺应了新时期人大工作发展的应然需要。街道人大工委是区县(市)人大常委会在街道派出的工作机构，自然要接受区县(市)人大常委会的领导，对区县(市)人大常委会负责并汇报工作。街道人大工委是人民群众行使人民当家作主权利、参与国家事务管理的基本平台，必将成为基层民主政治建设的前沿阵地。

按照地方人民代表大会组织法这一规定，街道人大工委的职能主要体现为：一是联系人大代表，做好服务、组织、搭桥的工作，充分发挥所辖街道人大代表的积极性、主动性。街道人大工委作为区人大常委会的派出机构，是一个联系代表、服务代表、保障代表依法履职的基础平台。二是在人大常委会交办范围内做好街道的人大监督、选举等工作。交办范围多大、有无边界，没有明确，街道人大工委没有实质的决策与审议权。但是，存在的问题是，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第53条第3款规定没有规定县人大常委会(只规定市辖区、不设区的市人大常委会)可以在街道设立工作机构，这样就容易造成县人大常委会在街道设置人大工作机构的困惑；另外，该条该款对于街道设立人大工作机构是“可以”，也就是或然，可有可无，各地按照各自情况决定，这样势必造成各地街道人大工作状态的参差不齐，不统一，缺少法律的严肃性、规范性；还要，该条该款规定街道人大的工作机构要向常务委员会报告工作，从严格的法言法语来讲不应该“报告”而应该“汇报”，作为向权力机构的“报告”对象应该是对其产生的行政及司法与监察部门，否则，容易产生歧义。

(二)街道人大工作实践与探索为明确街道人大工委定位提供了客观基础

随着改革开放的进一步深化，改革传统的行政管理体制，机构改革推进“放管服”，提升国家治理体系的现代化水平，加强人员、权力的下沉，提升行政机关的行政效能，为此，街道行政将承担更多涉及政治、经济、文化、社会、生态建设的政府职能，担当更多职责，同时加强基层社会治理。党政工作的下移和社会治理的强化，历史性地要求作为代议性质的人民代表工作必须以基层为基础，更好地体现基层社会的民意，更好地满足人民群众对美好生活的向往。另外，许多地方开始探索和创新街道人大工委工作，如2018年10月浙江省人大常委会下发《关于开展街道人大工作和建设试点的实施方案》(浙人大常办〔2018〕70号文件)，确定地市相关街道开展街道人大工作和建设试点，旨在探索、推进和规范街道开展街道人大工委工作，为街道人大工作机构的定位(性质、职权)、价值和规范提供了客观基础。

(三)提升街道人大工委的定位，完善并赋予其相应的职能

建议明确和提升街道人大工委的定位，其地位应该相当于人民代表大会的专门工作委员会(区别在于专门工作委员会有特别的职能领域，街道人大工委工作职能则具有相对的综合性)，视为区域(特别)工作委员会，享有基层准代议机构的性质，但按照经济与效率原则不设立一级人大的级别，仅赋予其相应的代议机构的职能，真正体现基本人民民主的实施。其定位的确定和提升可以通过如下途径：一是通过修改现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，赋予街道人大的应有定位；二是通过全国人大制定专门的决定(如“关于街道人大工委及工作职能的决定”)，赋予街道人大的应有定位；三是通过地方人大立法确认街道人大的应有定位、性质和一定范围的职能。其中第一、二种途径最有效可行，又可以确保全国街道人大工作的法制相对统一。通过提升街道人大工委的定位，使人大工作下沉到基层、社区，切实体现基层民众的民意，维护基层民众的公共利益，加强对基层政府及其派出机构的权力监督，有利于推进基层的法治建设和提升社会的治理能力。

明确街道人大工委应该具有的相应职能，是明确和提升街道人大工委定位的前提。根据《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民代表大会代表法》、《人民代表大会选举法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》，并通过以上法律修改或全国人大常委会决定的形式，赋予街道人大工委工作具有的相应职能，除了联络服务人大代表工作之外，可以增加如下职能：履行对本街道的经济、社会发展、公共事务与服务、环境保护等民生相关事务的提案权、评议权、报审权、实施监督权等；参与人大及其常委会的相关会议和活动；在人大常委会指导下涉及本街道的相关视察、调查、执法检查、询问与质询；参与地方立法的相关调研工作；接受街道相关工作汇报；接受人大及其常委会委托办理专门工作。

结合以上叙述，可以将街道人大工委作出以下定位：街道人大工作委员会是区县(市)人大常委会下设外派的区域工作机构，是联系区域人大代表发挥其职责的重要工作平台，是汇聚区域民意的综合平台，是人大常委会其他专门工作委员会工作的依靠平台，是区县(市)人大工作的基础平台。在法律明确和提升了街道人大工委的定位的前提下，根据法律赋予其的职能，才可以按照经济、效率原则，依法架构街道人大工委的建构，制定与职权相对应的运行制度，加强包括人大代表在内的队伍建设、运行机制和评估考核制度的建构，推进街道人大工委有序有效地开展街道人大活动，发挥街道人大工作在区县(市)人大中的基础作用。

[注释]

①艾其来，等编著.中国人民代表大会制度[M].中国民主法制出版社，2017，7：39.

②蔡文成.民主形态论：中国人大制度的理论与实践[M].中国社会科学出版社，2013，10：68-69，10.

③赵永红.城市基层治理中的街道人大工委：组织设立、运作现状与地位重塑[J].领导科学论坛，2016(3)：46.

④李伯钧.街道人大工作机构若干问题研究[J].人大研究，2019(7)：10.