浅析行政协议的认定问题

于 雪

沈阳师范大学法学院，辽宁 沈阳 110034

一、行政协议认定难的原因

(一)以往立法对行政协议的范围规范不明确

以往行诉法规定了行政协议相关内容，但都只列明了哪几种协议属于行政协议，对于兜底性条款未明确具体所指，这就给司法实践出了一个大难题，“其他行政协议”的范围和标准在哪里。

(二)行政主体的双重性，对判定行政主体签订协议的性质造成了一定的困难

一个行政主体，既可能是行政行为的主体，也可能是民事行为的主体，行政协议的一方主体是行政主体，但是有行政主体作为一方当事人的协议并非都是行政协议，行政协议的一方当事人是行政主体只能说是其一个特点，并不能用来判断一个协议是否是行政协议。

(三)未对行政协议与相关概念进行很好的区分，导致理论与实践中出现了对相关概念的混淆

先前行诉法相关规定对行政协议所做的解释不够明晰，容易导致相似概念的混淆，这会阻碍对行政协议相关理论问题的深入探讨。那么如何区分行政协议与类似的概念也就成了行政协议认定的一个至关重要的部分。

二、行政协议的特点

行政协议较其他类似概念，具有以下特征：首先，主体特殊性。行政协议是行政主体与行政相对人签订的协议，即一方是行政主体。法国行政法中也作了这样的规定。①另一方是民事主体，行政协议针对二者角色的不同赋予的义务也不同，区别于单方行政行为。其次，自由协商合同内容受到限制。相对人只能在法律法规、红头文件等已经向社会公布的内容之外的空间协商，区别于民事合同中的意思自治原则和单方行政行为的有限的裁量空间。再次，协议的签订以及履行经过特别程序。行政协议的发起方为行政机关，并不以相对人的主动为缔约条件，区别于民事合同的缔结。此外，行政机关还享有行政优益权，此权益是出于保障行政机关保护公益的原则。此程序完全区别于民事合同的撤销和无效程序。最后，行政协议具有一定的行政目的，区别于民事合同实现个人目的。

实践中，行政协议案件的争议焦点问题往往是协议的性质问题，但目前对行政协议的认定没有相应的标准，因此，在司法审判中区分行政协议与民事合同就成了解决此类问题的关键。

三、如何认定行政协议

目前，司法实践中对如何认定行政协议的标准并不统一，大致分为：单一标准。分别以主体、目的、法律关系为标准认定协议性质；双重标准。以上三种标准两两结合来判断协议的性质；多标准。主体，目的，法律关系都充分考虑在内。

认定标准的不统一，就会导致裁判结果的不一致，这往往就会涉及司法公正的问题。到底如何认定行政协议的性质，笔者提出以下几点建议：

(一)首先考虑双方是否意思一致，行政协议要体现双方的合意性，合意是区分其他行为与单方行政行为的首要依据。因此，意思表示一致可以作为认定行政协议的前提，以此来区分单方行政行为。

(二)法律要有明确规定。笔者建议，在下一次行政诉讼法及相关司法解释修改时，可以将司法实践中已经普遍认可的协议认定为行政协议。法律对某些认定标准有明确规定时，在实践中认定行政协议的性质时就可以优先适用法律的规定，然后再采用其他标准进行验证。

(三)成熟的行政主体认定标准。行政协议的种类多种多样，法律规定不可能将行政协议的种类一一列明，这就需要其他标准来辅助判断，成熟的主体认定标准当然必不可少。若不属于法律规定的法定行政协议的类型，则直接使用主体标准，满足主体条件后再进行接下来标准的判定。

(四)法律关系性质为核心。一些明显属于行政机关的特权往往会约定在和合同内容里，或者在履行过程中所显示的权利义务关系来确定，并不很难发现，所以即使一个协议满足主体标准，不满足法律关系标准也不能认定为行政协议。当然，可能存在协议中没有约定任何权利义务，无法判断法律关系，我们还可以借助行政目的标准帮我们认定。

(五)行政目的标准。行政协议一般都带有公共利益或行政目的，这一标准也可以帮助我们来判断一个协议的性质，起辅助判断的作用。

综上，对行政协议的认定标准提出以上建议，在认定行政协议时，就可以按照这样的顺序来判断。

四、结语

行政协议的双重性决定了它在认定过程中存在一系列的难题。我们要把握好行政协议的特性，构建出一套完整的行政协议认定标准。笔者相信会有更多的学者投身于行政协议法律制度研究当中为行政协议法律制度的发展和完善努力！

[ 注 释 ]

①王名扬.法国行政法[M].中国政法大学出版社，1988：187.