浅析食品安全领域立案监督案件办理现状及对策

杨永凯 王宏庆 于友科

宿州市埇桥区人民检察院，安徽 宿州 234000

食品安全是民生领域中极为重要的一环，是关乎国家安全发展、社会平稳安定、人民生命健康的重大问题，“民以食为天，食以安为先”，食品安全列来是我国政府常抓不懈的一项重要任务。随着经济发展，食品安全领域暴露出的问题也不断出现，例如僵尸肉、地沟油、毒奶粉、毒豆芽等等。最高人民检察院于2014年开始部署开展了“危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动”，活动开展以来，在打击危害食品药品安全领域取得了可喜的成绩，根据《2018年最高检工作报告》中数据显示，在活动期间全国检察机关在食品药品领域共办理了986起重大案件；提起公益诉讼案件731件；起诉了制售假药劣药、有毒有害食品等类型犯罪6.3万人，该数量是前五年的5.7倍。虽然取得了阶段性的成果，但食品安全领域的违法犯罪层出不穷，立案监督工作还面临诸多问题和困难。

一、食品安全领域违法犯罪特点及原因

(一)食品安全违法犯罪的特点

1.作案手段较为隐蔽。在日常生活中，大多数问题食品的生产者作案手段通常比较隐蔽，小作坊生产方式大行其道，有的甚至是各项卫生条件均不达标的“黑作坊”，生产、经营场所规模小，流动性大。同时食品监管部门的执法力量有限，线索发现难度较大，基层执法人员存在检验技术短板等问题，该领域的违法犯罪案件难以及时被发现。

2.销售渠道灵活机动。违法犯罪行为人在销售问题食品时大多面向农村集贸市场、小摊贩等底层消费人群，存在个别机动走街串巷的销售方式。较少的会进入大型商场超市等正规单位，主要原因在于这些场地进货渠道正规且具备严格检验检测规程，问题食品进入难度较大。而城郊或农村地区，因消费者文化水平和鉴别能力受限，市场监管不严，加之价格便宜，问题食品在某些地方肆虐。

3.科技含量逐渐提高。随着我国科技水平特别是互联网技术的跨越式发展，违法犯罪行为人在生产工艺、原料采购、产品销售等方面，科技应用水平不断增长。在销售方面通过引入电子商务平台利用微店、微商，极易产生扩散式发展。互联网营销模式的兴起，使得违法犯罪人员活动隐藏更深，危害更大。

(二)食品安全问题发生的原因

1.社会转型利益驱动是食品安全问题出现的主要原因。我国幅员辽阔，人口众多，消费结构差异大，食品存在多样性，食品安全性是食品安全监管一直都在面对的难题。近年来发生的食品安全事件，也显示出巨大利润的刺激所带来的铤而走险，食品生产经营者的自律意识和法律意识还较为淡薄，部分违法行为人为获得不正当利益，枉顾他人身体健康和生命安全，而这种状况在短期内也难以采取有效方法加以改善。

2.食品安全领域法律法规不健全。法律滞后性是法律的基本特性之一，我国食品安全配套法规体系建设不完善，虽已出台了一批食品安全法律法规，也随着社会发展不断制定修订大量的国家标准，但是在某些方面规定仍然不够细化，在实际操作执法过程中还存在许多难以彻底解决的问题。另外，现有食品安全检测标准混乱，不同地区之间标准不一的问题还不同程度存在，制定统一标准的工作相对滞后，困扰着为食品安全监管工作的开展。

3.行政执法监管不力。食品产业规模偏小但数量庞大，行政执法部门难以做到有效监管。目前，对于大多数食品行业来说，企业设立、投产、管理等方面的要求不高，市场准入的门槛较低，市场利润较为可观。与食品安全严峻形势相比，监管执法力有不逮。往往在食品安全问题发酵衍化成重大事件后，才会得到重视；行政执法力量有限，缺少专业化人才，对于新型违法犯罪模式的研究和应对不足，在一定程度上也制约市场的监管；此外少数行政执法人员法律意识淡薄，存在以罚代刑、有法不依、执法不严的现象。

二、食品安全领域立案监督的困境及原因

食品安全领域立案监督的着力点，主要集中在监督行政执法机关依法向公安机关移送涉刑的行政执法案件上。实际上，检察机关不仅在食品安全领域的立案监督职责不能完全发挥，在其他的立案监督内容上也同样存在职能弱化的问题。

(一)问题表现

1.监督线索数量少。在线索来源环节，主要包括举报反映、办案中发现以及行政执法机关主动抄送，这三个线索来源渠道都存在一定问题。在举报反映中，检察机关监督移送这一职责普及程度还不高，很多群众对此还知之甚少，还没有意识到向检察院移送线索后，检察机关可以发挥的重大作用。在办案中发现，检察机关其他部门办案中接触此类案件少，较难发现有用的涉刑案件线索。在行政执法机关移送中，行政执法机关通过抄送案件的方式主动配合检察机关立案监督有利于行政执法与刑事司法衔接工作(以下简称“两法衔接工作”)的顺畅展开，但就检察机关而言这种形式的监督难以体现主动性。

2.监督职能发挥不到位。部分行政执法机关对检察机关的立案监督职能认识存在偏差，对检察机关在两法衔接中的角色没有认识清楚，仍然侧重于同公安机关的案件交接上，在工作流程和考核中，也缺少同检察机关的业务协作。正基于此，很多行政执法机关在案件移送时，单纯的向公安机关移送案件，没有及时向检察机关通报抄送案件，在某些疑难案件的办理中也较少邀请检察机关提前介入，配合不足。检察机关在主动开展立案监督时，也受限于人手、规程、权限等因素，不能充分行使监督权力，履行相关职能。

3.监督程序启动慢。在当前形势下，检察机关介入行政执法移送涉刑案件时间有延迟，增加了此类立案监督案件的办理难度。在行政执法过程中，行政执法人员虽然专业水平能够得以保证，但行政执法收集证据的能力和标准，仍然弱于公安机关刑事案件的处理。因此，很多涉刑行政执法案件移送到公安机关之前就会发生当事人逃匿、赃物转移、证人串供等情形妨害证据收集，最终导致刑事案件证据不足，难以追究当事人刑事责任。对于这类案件，检察机关因面临的现实困难也无法及时充分地引导取证开展立案监督工作，只能提出建议，寄希望于公安机关取证工作，影响了立案的成功率，拖延了案件侦办效率。

(二)原因分析

1.立案监督案件案源扩展难度大。立案监督启动的前提是，该案可能构成刑事案件，只有在获取案件的详细信息后才能对此进行判断，从而确定是否启动立案监督程序。在食品安全领域的行政执法案件中，往往缺少确定的案件被害人，因此对于涉刑的行政执法案件，往往存在对够罪案件以罚代刑，没有进入到刑事程序中就被消化处理。被处罚人大多也不可能再进行申诉，案件流程终结。此类案件的大量存在，也使得立案监督成效大打折扣，被处罚人因为没有意识到自己的行为的严重程度，也极易重操旧业，引发更大的问题。

2.立案监督具有事后监督的特性欠缺即时性。当前，在我国司法权力分配上，公安机关享有在刑事案件的启动、终结侦查程序的权力，在行政执法机关移送案件时，如果不对案件进行抄送或通报检察机关，检察机关很难主动去发现案件线索。即使案件移送公安机关之后，能否引起公安机关的重视，公安机关能否及时立案、全力侦破，也存在变数。此种情形下，检察机关既不能主动自行侦查，也不能主动干涉指挥侦查，也不存在问责情形，并没有有效的督促、控制办法。本质上讲，检察机关的立案监督权是一种建议权，不会直接启动案件侦查程序。

3.立案监督信息不同步，统筹协调难度大。而今，全国范围内各省级两法衔接信息共享平台已经逐步建立，信息共享的初衷在一定层面上得以实现。但是，在具体案件流程衔接时仍然不能实现全部网上的协同作战，还需要各单位承办人单独与其他单位的联系人、承办人进行沟通联系。此外，案件信息录入的时间、内容等标准不统一，行政执法机关、公安机关、检察机关对各自的操作人员的要求不同，也未能使该系统充分发挥其应有的作用，各部门、各机关之间还需要进一步协调、磨合。

三、突破现状的应对策略

解决食品安全领域立案监督不利的情况，应当通过完善对食品安全的刑法保护，加强两法衔接，强化证据审查指引，此三个方面共同发力。

(一)完善刑法相关条款，降低食品安全犯罪的入刑门槛，明确立案追诉标准

要坚持猛药去疴，重典治乱。在眼下食品安全复杂严峻的形势面前，依靠社会管理和行政执法力度有限，我们应当完善食品安全犯罪条款，加大对违法犯罪的打击力度，筑牢食品安全的防线。降低入罪门槛是指，可以考虑按照行为犯的要求修改相关条款，例如：现行刑法对于在食品中掺假造假行为一般按照生产、销售伪劣产品罪处理，该罪的立案追诉起点为销售金额达五万元，如此规定过分强调了对行为后果的评判，对行为人的主观方面有所忽视，也没有对其严重的社会危害性进行恰当考量，容易出现罪刑不相适应的情况。明确立案追诉标准是指，统一认识，量化规定，例如：在2017年4月27日印发的《最高人民检察院、公安部<关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)的补充规定>》中对不符合安全标准食品罪第一款规定，对于食品含有致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质的立案追诉标准为“严重超出标准限量”，此规定不够明晰，在司法实践中也难以准确把握。

(二)完善两法衔接工作机制，形成重拳打击食品安全违法犯罪之势

加强沟通交流，理顺立案监督工作流程。检察机关应把握好司法体制改革的契机，找准定位，靠前指挥，主动作为，充分加强与食品监管部门、公安机关的协调配合，通过积极参与到涉及食品安全的行政执法检查和执法专项活动中，同步审查案情，发出检察建议，及时纠正该移不移、移送后该立不立等问题。从两法衔接的成功案例来看，公安机关、检察机关的提前介入和指导调查取证，是得以有效打击犯罪、依法定罪量刑的关键。公安机关、检察机关提前介入到言词证据、现场笔录、勘验笔录等证据的收集过程，能确保此类证据获得刑事司法意义上的证据能力和证明力。

发挥信息共享平台作用，实现信息互通共享。抓住全国检察系统大力推进的电子检务、智慧检务工程建设之契机，充分利用已建立并投入使用的两法衔接信息共享平台，协调案件录入规则，实现食品安全违法犯罪信息的实时共享、无缝衔接，优化案件流程，进一步完善涉刑案件的网上移交、证据转换制度，以平台内信息开放来防止有案不立、以罚代刑等不良现象的发生，推进食品安全领域内两法衔接工作的不断深化。

(三)注重加强类案研究和法制宣传，积极应对司法实践难题

食品安全犯罪具有典型性、普遍性，从类案中研究归纳出此类犯罪的行为共性，并通过多种形式的宣传，可以提高人民群众的鉴别能力，从受众角度增强对食品安全的重视程度，有助于进一步压缩食品安全违法犯罪行为的生存空间。在案件办理环节中，检察机关可以有针对性进行统筹分析，以审判为中心提高证据标准要求，吸收行政执法机关、公安机关的先进办案经验，制定出具有指导性、可操作性的工作规范指引。通过对案件证据收集方式、证据表现形式、证据证明能力等细节的充分考量，提高办案效率，保证打击效果。

四、结语

食品安全问题是人民群众高度关注的问题，食品安全违法犯罪面临严峻形势，给行政执法与刑事司法工作带来极大的压力和挑战。检察机关开展立案监督活动，是行之有效的司法手段，能够为人民群众食品安全提供有力的法律保障。两法衔接工作顺畅开展，离不开检察机关的充分履职，这也是检察监督的具体体现。只有在食品监管部门、公安机关、检察机关三者协同努力下，食品安全问题才能得以顺利解决。