农村留守老人养老法律问题研究

李佳琪

广州大学法学院，广东 广州 510000

由于经济发展不平衡、城乡制度存在差异等原因，城市老人享有充足的社会保障，农村老人却未能享受到平等的养老待遇。农村留守老人的养老问题最为突出，在社会保障能力和家庭养老能力双重缺失的情况下，他们正面临艰难生存和孤独空虚的生活处境。国家应主动关注这一类弱势群体，完善我国的社会保障制度，减小城乡制度差距，让农村留守老人平等享受养老资源。

一、问题的提出

我国在21世纪初进入了老龄化社会，老年人如何养老的问题引发了社会各阶层人士的广泛思考。我国城市老人大多有子女照料生活，能享受到社区照料和养老机构的服务，并且能领取丰厚的养老金。相比于城市，我国农村的老人获得的社会保障资源明显匮乏。由于我国优先发展城市的战略方针，大量农村劳动力背井离乡到大城市工作，而农村老人由于生活习惯不同和经济能力等原因留在农村生活。缺少子女日常生活的照料和陪伴，农村留守老人大多经济贫困以种地为生，甚至还需要照顾留守在农村的孙子女，农村留守老人的生活正面临着艰难的处境。我国应重视并完善农村地区的社会保障制度体系，针对农村留守老人养老制定法律，平等保障农村留守老人群体的权益。

二、农村留守老人养老面临的法律问题

我国农村留守老人养老存在的法律问题，主要有以下两方面：

(一)家庭赡养义务难以实现

家庭赡养义务的弱化致使农村留守老人在经济、精神慰藉和生活照料三个方面的需求都未能得到满足。在司法实务中，经济供养的赡养要求一般可以通过诉讼得以实现，但是农村老人权利意识淡薄，很少用诉讼的方式保障自身权益。司法中也很难实现老人精神慰藉的诉求，因为精神慰藉需要满足老人的心理和精神上的需求，具有很强的主观性，很难通过国家强制力来保障[1]。我国立法者意识到赡养义务的履行需要法律的支持和引导，2019年1月1日开始实施的《个人所得税专项附加扣除暂行办法》中规定，赡养老人可减少子女的税务。该法规的执行既促进了老人生活照料和精神慰藉权利的实现，也能减轻子女的压力。但是该法规只能促进一部分老人养老权益的实现，在当今紧迫的生存压力和未富先老的社会背景下，子女孝心的实现需要法律更多的鼓励和支持。

(二)社会保障法律制度有缺陷

1.体系不完善。社会保障体系由社会福利、社会保险和社会救助三大部分组成，在基本生活保障方面，我国目前还没有一部社会救助制度的人大立法。我国制定了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、《农村五保供养工作条例》、《农村五保供养服务机构管理办法》、《法律援助条例》等，这些行政法规和部门规章使得家庭年人均收入低于当地最低生活保障标准的农村居民和农村的三无老人的经济生活得到了保障，但是内容零散、效力偏低、覆盖面窄，不能覆盖到大量的农村留守老人，而且农村留守老人生活方式原始落后、无人照料、精神孤独空虚等问题也得不到解决。

2.立法理念落后。在法治社会，法治要求国家能公平公正的分配社会资源，国家有责任保护弱者。我国的农村留守老人难以改变立法实现利益的重新分配，权利易受侵犯和忽视，维权意识薄弱且维权能力有限，而处于强势地位的群体往往因为已取得足够的利益而没有动力去改变立法重新分配利益。每个人都是社会的一份子，人人都应平等地享有基本权利。因此，立法者应明确理念：保障农村留守老人平等享受社会资源是国家的职责，而不是人道主义的帮助或者是慈善事业。

3.法律制度城乡差异大。受到城乡二元体制的影响，我国城市老人和农村老人保障水平存在较大差异。随着经济的高速发展，城乡农保、医保和低保的保障差距日益突出。2014年初，国务院颁布了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，开始了城乡养老保险的整合，但我国城乡的保障水平之间的差别依旧较大[2]。2018年全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准为每人每月88元，这个金额仍然不能满足农村留守老人的最低生活需要，相比于城镇居民、机关及单位人员等，农民的养老金仍然最低。此外，最低生活保障标准在同一地区仍存在城乡差异，城乡的医疗资源也存在差距。

三、域外法的启示

德国和新加坡的养老保障制度已经基本完善，对于完善我国农村留守老人的养老法律，其经验具有借鉴意义。

德国在19世纪末先后通过了工伤事故保险法案、疾病保险法案和老年与残疾社会保险法案，使得的社会保险法典的颁布具有了可行性。1911年社会保险法典颁布，德国的社会保障制度开始统一化发展[3]。1919年魏玛宪法颁布，其中第161条中“联邦应该建立综合社会保险制度”的规定积极促进了德国社会保障制度的发展。1929年经济危机时，德国的社会保障调整了政策，通过降低保险津贴来减轻财政压力。1934年，德国政府取消了社会保障自治管理体制，德国的社会保障实现了国家统一管理，此后，德国的社会保障制度逐步发展并完善。总而言之，德国社会保障体系的发展过程体现了统一性和与经济发展相适应的特点，统一的保障制度能减少不公平的社会现象，有利于全国统一管理和运营，而保障水平与经济发展相适应能不增加国家的财政负担，保证国家能健康平稳地发展。

新加坡于上世纪中期开始面对社会老龄化问题，由于受到孝文化的影响，新加坡的养老制度更重视家庭赡养义务的履行，并有完善的责任追究机制。1996年，新加坡颁布了以子女赡养义务为基础的《赡养父母法》，其中规定子女不履行赡养义务的，父母有权控告子女，一旦罪名成立，子女将被判处有期徒刑或罚款，并为此类案件设立了专门法庭[4]。此外，新加坡政府制定专门的规定，在分配政府经济适用房时给予价格优惠或公积金房屋补贴，引导和鼓励子女与老人同住，为子女履行赡养义务减轻了经济上的压力。

四、农村留守老人养老的法律对策

我国农村留守老人群体养老的权利保护需要法律的重视，因此，在我国现有制度基础上借鉴域外法的实践经验提出以下法律对策：

(一)出台社会救助法。我国社会保障领域的人大立法目前只有《社会保险法》，社会救助制度由《社会救助暂行办法》这一行政法规规定。社会救助是社会保障制度的底线，首先应确保农村留守老人有更高位阶的、更具统筹性、权威性和强制性的《社会救助法》保障其基本物质生活。

(二)落实社会保险法中要求的政府责任。政府有职责弥补市场机制的缺陷，该法中明确规定了政府对于农村的养老保险有补贴的责任，但是政府对农村地区养老保险的财政投入仍明显不足。政府应加强农村养老的财政补贴力度，其次应逐步扩大养老保险金的缴纳范围、年限和数额，保证养老基金充足，提高农村老人的养老金金额。

(三)老年人权益保障法中应增设条文强调对农村留守老人群体的特别保护，并规定保障其权利的具体措施，如农村留守老人可获得专门的补贴，在乡镇设立居家服务机构为留守老人上门提供服务等。

(四)民法典婚姻家庭编中应完善赡养人义务履行的责任追究机制。为了落实家庭赡养义务，婚姻家庭法可增加规定，通过拘留、罚款、警告等强制性处罚措施来保障留守老人养老权益的实现。此外还应增加激励性的法律条款，保证该项义务的积极履行。