温州民间融资监管模式及其法制实现*

封红梅

宁波大学法学院，浙江 宁波 315200

温州民间融资阳光化是全国金融改革的重要内容。民间融资作为正规金融活动的有效补充，在一定程度上能缓解融资主体的融资难问题，有助于我国金融体系的完善。由于《银行业监督管理法》和《中国人民银行法》都没有对非正规金融的监管权予以明确规定，使得目前对民间融资的引导和规制问题几乎处于空白状态。民间融资监管缺位是阻碍温州民间融资发展的主要原因，探讨温州民间融资的监管模式并落实到法律制度上，对温州民间融资的发展大有裨益。

一、温州民间融资监管模式之争

(一)以银监会为主体的监管模式

有学者支持以银监会为主体的监管模式，他们认为，民间融资主要是自然人、中介机构等向中小企业、个体私营经济、个人提供资金借贷等服务，而正规金融活动也是银行等正规金融机构向企业法人、非法人企业、个人提供贷款等服务，他们两者在业务活动的本质上是相同的，只是主体不同而已，因此可以把它们同归于一个部门监管。在我国正规的金融业务活动是由银监会进行监管的，所以他们认为也应该由银监会对民间融资进行监管，具体可以在银监会下成立新的民间金融监管部门，由它的地方派出机构结合地方民间融资的特点，对民间融资实行监管①。但这种模式目前是缺乏法律依据的，因为根据《银行业监督管理法》现行规定：“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。”很显然，从事民间融资业务的主体主要为非金融中介机构、自然人，并不属于法条中规定的“全国银行业金融机构”。

(二)以央行为主体的监管模式

另一些学者认为，应该由中央人民银行领导地方分行来监管民间融资活动②。之所以有这种主张是因为在《中国人民银行法》做出修正之前，央行的三项职能是，制定和执行货币金融政策、对金融活动实施监督管理和提供支付清算服务。民间融资是属于金融活动，所以由央行来实施监管是理所应当的事情。而且民间融资“大多发生在本地区的城乡居民、小中小企业之间，主要提供贷款、存款等传统金融服务，具有带有明显的区域性”，央行可以利用其遍布全国各地的支行这种地区优势对地方的民间融资活动实行有效监管③。但随着金融监管职能从央行到银监会的转变和央行“三定”方案的公布，央行新的三大职能转变为制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务，金融监管不再是央行的主要职责。中国人民银行作为国家的中央银行，其主要负责从宏观方面完善国家金融机构的运行规则，防范金融风险，维护金融秩序稳定，而不应该直接介入到具体的金融监管活动中，所以由央行为主监管民间融资也不符合职能改革趋势。

(三)以地方政府为主体的监管模式

还有学者主张由地方政府进行监管，他们认为民间融资活动与正规金融活动有很大不同，现有金融监管机构对此不是很熟悉，而且考虑到现有的金融监管机构的监管任务较重，应该建立一个独立的监管系统对民间融资进行监测④。地方政府既有意愿推动地方经济的发展，又有能力对地方金融市场进行控制，因此适宜由地方政府对民间融资进行监管。具体可以由地方政府主导监管工作，制定监管民间融资的规定为其提供法律依据和切实可行的操作办法。对于这种模式，也有学者担心地方政府不能充分发挥现有部门对业务熟悉的优势，毕竟民间融资与正规机构金融活动都属于金融活动，并不同于政府的日常管理。

二、地方政府监管模式的可行性

本文认为必须将民间融资的监管与正规金融活动的监管区分开来，建立以地方政府为主的温州民间融资监管模式，下面就从三个方面来进一步论证。

(一)政府的经济管理职能决定其对民间融资有监管权

社会主义市场经济体制下，政府的经济管理职能包括宏观调控和微观监管，如果由政府来监管民间融资，政府可以充分发挥自身优势，通过用法律手段对其进行监管能够防范金融风险，给融资者提供一个安全可靠的融资环境，维护金融市场的稳定⑤，显然由政府来提供民间融资外部的监管环境要比专业部门提供更有效。另一方面，民间融资的监管属于具体的微观监管，这也是政府管理职能的应有之意，政府当然有权力监管民间融资。有学者认为市场经济条件下，金融市场的监管需要专业的监管人员、先进的监管技术手段、丰富的资金供给等⑥，但是专业监管与政府监管并不冲突，由政府金融部门来具体监管便可以发挥专业和统筹的双重优势。

(二)当前金融监管体制决定了政府应对民间融资进行监管

我国目前的金融领域实行的是“一行三会”的监管模式，即以中央人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会为主体的分业监管体制。国家分别针对不同的行业领域制定了专门的法律法规，例如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等，设立这种分专业分部门的监管体系是为了保持金融监管的专业性。虽然监管部门在地方设有分支机构对辖区内的经济活动进行监管，但是由于各部门之间缺乏统一的领导，不能有效协调工作，会影响监管效率，由政府统一监管则可以避免这种弊端。而且由于民间融资这一新型金融活动与正规金融活动在交易主体、风险控制、资金规模等方面有明显的区别，若要把民间融资纳入现有的监管体系，则要修改原有的正规金融监管体制和修改相应的法律规范，无论从操作可行性上还是实际效果上都有一定的难度。

(三)民间融资的地域性特点决定应由地方政府来监管

民间借贷双方往往通过熟悉的社会关系，以信任为基础实现资金融通，这导致了民间融资的地域性特征。民间融资大多发生在一个区域内，一旦发生纠纷，不仅会对当地的金融市场带来风险，甚至有些纠纷矛盾会引起刑事案件，给社会治安带来安全隐患，这样政府的利益也将受到影响，一旦风险爆发，地方政府首当其冲会被牵涉其中，所以地方政府在监管民间融资上比专业监管机构有较高的积极性。当地政府可以结合当地的民间融资的特点，建立与实体经济发展相匹配的监管体制，有效地引导与规范当地民间金融业的发展，提升金融服务实体经济发展的能力。

三、温州地方政府监管模式的法制实现

(一)温州市金融办的架构和职责

地方政府监管模式如何在制度层面落实呢？温州市成立了金融工作领导小组办公室(简称市金融办)。它在性质上属于市政府直属副县级监督管理类事业单位，由市政府办公室代为管理。市金融办的主要职责是研究建立温州市金融稳定的协调机制，拟定并组织落实防范和化解风险政策措施，在总体上组织协调、指导本地民间融资工作的开展，负责解决金融业发展过程中应由地方解决的问题，对相关民间金融组织进行监督检查，对民间金融组织的相关设立活动以及业务范围和内部重要的高级管理人员任职资格严格把关。市金融办有三个内设机构，分别是综合处、金融工作处和上市工作处，三者有着较为明确的分工。

(二)监管沟通协调机制的建立

为避免民间融资管理中的冲突，温州市金融办建立“一办一行二局”⑦的沟通协调机制，这样不仅可以相应地减轻地方政府的监管任务，而且能够发挥已有监管机构的作用，构建一个各监管主体合作、权责统一的运行机制。具体来讲，温州市金融办牵头主导民间融资监管活动，它是首要职责部门，它负责对各类民间融资形式和融资行为进行监管，指导、协调和管理民间融资活动。民间融资与正规金融活动是存在一定的相似之处，可以利用银监会在专业知识、人才资源、监管经验等方面的优势，把对民间融资活动的具体交易行为和业务的指导交给银监会在温州地区的分支部门来负责。我国征信系统的构建是由中央人民银行来负责的，所以可以利用央行在此方面的经验，由它在温州的支行负责建立温州地区民间融资的征信体系，增强对民间融资活动信息的监测。

(三)依法监管适时进退的监管方式

地方政府监管要依法进行，要通过制定法律规定融资主体资格、双方的权利义务、借贷利率上限、登记备案要求等内容，从而为交易双方建立一种稳定的制度预期。由于我国法律缺乏对民间融资具体操作的规范，所以民间融资管理首先应该制定相应的规范为民间融资管理提供法律依据。2015年3月1号施行的《浙江省温州民间融资管理条例》和《司法保障20条意见》体现了温州政府在这一方面所做出的努力，使民间融资及其管理工作真正能有法可依。当然立法仍然有一些不足之处，比如未对民间借贷的利率上限作出规定，未明确规定合法民间融资与非法集资的界限等，需要在今后的立法中进一步完善。除此之外，温州政府适时进退，市场能做的全部交由市场做，只在市场不能做的宏观方面或者做的不当需要监管的时候才出手干预，保障了民间融资市场平稳有序地发展。

[ 注 释 ]

①王从容，李宁.民问融资合法性、金融监管与制度创新.江西社会科学，2010(3).

②李晓红.对我国民间融资发展的对策建议.北方经济，2006(4).

③岳彩申.民间借贷监管制度的创新与完善——以农村金融制度改革为中心的研究.经济法论坛，2009(4).

④米爱玲.当前民间融资法律和监管制度的不足与优化.金融参考，2009(4).

⑤张宪初.近期西方证券监管理念论争及对中国的一些启示.http： // www. chinacapitallaw. com/ article/ default. asp ? id=3312，2014-3-25.

⑥李娜，杜改琴.公权力对私权利干预的界限.商业文化(学术版)，2010(6).

⑦温州市的金融改革建立的“一办一行二局”的模式是指：温州市金融办、中国人民银行温州市支行、温州银监分局、温州保监分局.