版权保护中的行政执法问题研究

何苗苗

四川大学，四川 成都 610065

一、案例概述

(一)案例回顾

2017年的剑网专项行动中，国家版权局通报了20起典型的互联网侵权事件，其中一起事例显示，位于北京市的某科技有限公司被处以行政处罚四十万元，这究竟有何原因？

2017年4月，接到的五家境外著作人的投诉，北京市文化市场行政执法总队了解到的具体案件情况是，北京某科技有限公司的“外文数字图书馆系统”侵犯了著作人的著作权。北京市文化执法总队当即立案，对投诉人所述情况展开调查。

2017年5月4日，执法人员查看了该公司所属的办公场所及服务器所在地某国际大厦数据中心，找到了相关证据。最终，确定了该公司的违法行为。

同年五月开始，直到六月十二日，执法人员找到了证据，分别在五个高校找到了销售合同等等，固定了证据链。

最后的调查结果显示，北京该公司确实在没有得到版权人同意授权的情况下，在某大学出版社等五所公司不知情的前提下，对外违法销售盗版图书，并且赚得违法收入共计18万余元。按照相关法律规定责令当事人立刻中止侵权行为，并将违法销售图书所得进行没收，并作出罚款四十万元的行政处罚。

二、案例问题

(一)北京市文化市场行政执法总队此次办案有没有合法性依据？

(二)此案例的行政处罚结果40万元是否合理？

(三)版权作为一种私权，为什么公权力可通过行政处罚这样一种方式进行干预？

(四)版权的行政保护是否具有局限性？

三、案例分析

(一)合法性依据

按照《中华人民共和国著作权法》第三十条：图书出版者出版图书应当和著作权人订立出版合同，并支付报酬。显然，北京某科技有限公司擅自将著作人作品纳入其数字图书系统，没有付给上述著作权所有者任何报酬，并且著作人还毫不知情，这不仅伤害了著作人获得报酬的权利，更加威胁到了公益的实现。

《中华人民共和国著作权法》第四十八条明确指出，如果违法出版其他版权人的图书，构成了一般侵权行为，有关部门应该立案，根据调查情况，作出责令停止侵权行为、罚款、没收违法收入所得、销毁没收盗版作品等处罚。侵权人更应该赔礼道歉、主动承担后果等。

鉴于案例所述的该公司未经著作人同意私自将盗版电子图书流通，并获得非法收入和经营来源，损害了公共利益，北京市文化市场行政执法总队有权责令其停止侵权行为，并处以罚款。

(二)处罚结果的合理性

《著作权法》没有具体规定；《著作权行政处罚实施办法》虽然针对《著作权法》中的有关行政处罚的一般的原则性规定进行了细化细分，使行政处罚的具体性更强，也还是存在不足，比如：在处罚数额方面没有明确的实施规定；构成侵权的界限和标准也未作出具备可操作性的实施办法。这就导致了行政执法主体在办案过程中，经过充分调查案件的真实情况之后，在考虑作出行政处罚决定时，需要更多地运用平时的办案经验以及个人判断，这个自由裁量的度不好掌握，导致在处理同类型案件所作出的处罚可能存在差异，进而引发对于公平问题的质疑。

此外，根据《中华人民共和国著作权法》第四十八条中第二小条，对于出版物版权行政处罚措施而言，只包括罚款、没收违法所得、责令停止侵权行为等措施，这些措施对于侵权人而言，损失不大，所以，大多数违法侵犯著作权的人是存在侥幸心理的，处罚较轻导致的后果就是我国文化市场的侵权行为得不到有效遏制。

我们可以从案例中看出，此案件的行政处罚结果是责令停止侵权、罚款40万元，所以，在案件判处的力度上仍然存在争议。

(三)公权力问题

《中华人民共和国民法通则》明确说明了版权，即著作权作为一项私权。这一点很明显。公权力通过行政处罚来干预公民、法人的私权，是基于以下几个原因：

首先，就版权本身的特征而言，任何一种作品的创作都不是完全凭空创作出的，而是需要在前人所创造出的作品当中积累经验和素材。此外，一项作品的产出必定是伴随着复制、流传等流通过程向外传播的，这就导致该作品并不完全归私人所有，旁人不可侵犯。但是，版权终究是一项私权，为了保护版权这种私人权利，就不得不进行一定的行政干预，以法律法规的权威性作为后盾，以行政执法人员的专业性和综合性作为保障，发挥国家公权力在保护公民的文化权益、打击侵权的盗版事件发生上的优越性。

其次，公权力接入版权，并非是对私权的一种控制和损害，恰恰是对公民宪法文化权利的一种保护。我国宪法中就有明确规定，公民的享有自身文化权利，保护这一权利是我国法律的任务和要求。

当前新媒体不断涌现，一方面，公民可以体验到更多彩的文化环境，但在另一方面，这表明著作人受到权利危害的潜在风险性就越高，如果著作权制度过于倾向于著作人一方，那么必然会损害大众对于多元化文化的需求，与宪法要求不相一致；如果著作权制度倾向于大众一方，那么著作人会觉得著作权受到侵犯，自身的价值无法得到体现，危害无穷。所以，只有通过公权力介入，在以上两者之间进行适时适当的调整，著作权制度的天平才不会向两边倾斜。

所以，我国设立行政机构对案例所述行为进行处罚，不是对著作权这一私权的损害，符合我国法律的要求和文化发展的需要。

(四)版权行政保护的局限性

当前我国对于著作权的行政保护，因为有关行政管理的版权交易价格、登记标准确需的行政资源不充足，所以，我国目前的行政保护措施主要是行政处罚，这种行政保护具有局限性，过于单一。其他手段的配合措施也有所欠缺。此外，就行政处罚这一项行政保护措施而言，行政执法人员在作出行政处罚时，需要明确，作出处罚行为的条件是，当事人侵犯版权，并且造成损害公益。这里的“公共利益”解释起来不容易，导致著作权行政保护的边界不清，这在现实中，很容易与司法保护相混淆，发挥不了行政保护的独特性和优越性。

《著作权法》当中，第48条明确规定了我国行政处罚的前提是“同时损害公共利益”；《中华人民共和国行政处罚法》第一条明确规定了行政处罚的目的是为了维护公共利益。那么问题就来了，维护公共利益显然既包括对真正的损害到公共利益的行为进行制裁，比如本案例中北京某科技有限公司盗版电子图书并进入流通领域，取得非法收入。又包括对那些没有实际造成对公共利益的损害，但构成了这一风险的行为。比如说，盗版电子图书但尚未进入流通领域的情况。

这就产生了以下问题：版权行政处罚应当严格根据我国行政处罚法的有关规定进行处罚。但是，著作权法与行政处罚法关于公共利益的表述范围不同，在实际执法操作中，两法之间的不衔接会导致执法人员无所适从，这将很容易使不法分子利用这些法律上互相矛盾的规定进行犯罪。

四、案例小结

北京市文化市场执法总队符合行政保护的主体身份，在职权范围内，在短短两个月内，充分实施调查、取证、断案、执法，快速且高效的完成了对本次案件的处理，最后对北京某科技有限公司侵犯版权的行为作出较为合理的行政处罚。我将针对上面案例分析中提到的问题给出一些建议：

第一，要提高行政执法人员的法律认知。当前，国家、省、自治区直辖市的版权局和各个城市版权局所构建而成的层级体系显示我国对著作权的行政执法的行政机构已经较为完善。但是进步的同时，行政执法人员人数不足，在办案调查时显得太局促。据有关调查所得出的报告，在各级版权局的行政执法队伍来看，每省不到五人。所以，要加强对专业型人才的招录。另一方面，对于已经在职的行政执法人员，应该对其进行专业化教育培训，首先使他们对自己的法律和专业素质进行了解，可以有针对性地加以培训。

第二，作出行政处罚的具体实施细则。应该详细规定对于行政处罚数额、认定是否侵权的标准等，使执法人员在执法过程中，能够依法办事，按照有关规定作出处罚，降低执法人员由于个体主观性差异导致的问题，比如说：相似案件的处罚数额不等，这将有损公平，另一方面，也可以在作出最终行政处罚上提高效率，有法可依。针对当前我国行政处罚方式单一，大多数是以罚款等进行处罚。为了保证行政执法的权威性，更好的打击侵权行为，有效减少侵权盗版事件的发生频率，应该加大处罚力度，实施严格的处罚手段，《行政处罚法》应加入吊销或者暂扣证照、责令停产停业等举措。

第三，修改“同时损害公共利益”这一说法。在上述案例分析中，由于“损害公共利益”这一概念在解释说明上具有较大的模糊性，在执法过程中，却仍然存在着对于“公共利益”这一概念的争议。在执法过程中，当事人没有损害公共利益，但造成此种风险的情况下，行政执法部门仍然会出动调查立案搜索证据。这就说明了“同时损害公共利益”这一前提在现实中已经不具备其作用，如果侵权人要以此来推脱，那将后患无穷。所以，建议取消第48条中的“同时损害公共利益”这一说辞，或者将损害公共利益修改为“实际损害或者危及到公共利益”。

第四，完善行政监督机制。结合外部监督和内部监督双重功效，一方面，提高内部人员之间的监督力度，完善相应的惩罚手段，坚决抵制互相包庇等行为。另一方面，拓宽监督的通道，提高办案过程的公开性，使执法人员接受全社会、各界人士的监督，进一步提高我国版权侵犯案件的抓铺效率。