社区矫正工作实务操作标准化研究——以成都市温江区司法局为例

李 泉 熊光明 李西臣

1.四川省成都市温江区司法局，四川 成都 610039；2.西华大学，四川 成都 610039

党的十九大开启了中国特色社会主义法治强国梦的新篇章，对全面依法治国提出了更高的要求。作为司法行政重要工作内容的社区矫正在贯彻党的十九大精神和总体国家安全观要求时，面对新形势、新任务、新要求，创新与发展社区矫正工作，标准化、规范化、科学化、专业化是其实务工作中的必然要求。将社区矫正法律规定、法治要求落实贯穿于整个实务操作标准，将专业理论和意见、科学流程融入操作标准，各方主体依据标准执法、服法、守法，既是落实社区矫正法治化的强有力保障，也是规范刑罚执行、监督管理，提高社区矫正专业化、科学化的有效举措。

一、社区矫正工作实务操作中存在的问题

司法行政改革坚持以问题为导向，实现“监督与教育”并重、提高矫正质量的法治目标，确立将罪犯教育改造成为不再重新犯罪的守法公民的“治本安全观”，需要明确当前社区矫正工作存在的现实问题。

(一)相关立法较为原则，缺乏具体的操作要求

社区矫正自2009年全国全面试行以来，两高两部先后联合发布了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》、《社区矫正实施办法》(以下简称《实施办法》。《实施办法》规定较为原则，为应对社区矫正实践中出现的问题，北京、浙江、四川等十多个省市制定了《社区矫正实施细则》。2016年12月国务院法制办发布《社区矫正法(征求意见稿)》，目前《社区矫正法》仍处于立法阶段。总体而言，当前调整社区矫正的规则立法层级不高，缺乏法律位阶的渊源，对于社区矫正主体定位、如何保障社区刑罚执行等问题不明确。正是由于缺乏统一的法律，《实施办法》对有些问题规定不明，造成各地做法不一、形成了不同的地方模式。

(二)社区矫正工作要求高，法律风险大

社区矫正作为一种刑罚执行模式，是刑法的具体实施，这使得司法行政机关的社区矫正工作与一般的行政工作在法律性质上有着本质的差异。社区矫正的法律性质决定了矫正工作的严肃性、权威性，也对工作人员的日常工作提出了更高的要求和标准。任何不恰当的履职不尽责，将面临“玩忽职守”的刑事责任。课题组通过北大法宝司法案例库对社区矫正工作人员玩忽职守罪进行检索，共有46件案件，其中45件被认定构成玩忽职守罪，只有1件被宣告无罪，被认定为刑事犯罪的比例高达97.8%。从司法判例来看，一旦检察院提起社区矫正工作人员的玩忽职守罪的公诉，被定罪的法律风险相当高。

(三)社区矫正工作人员少、水平参差不齐，实务操作差异大

司法行政机关是社区矫正的执行主体，从司法部、司法厅到司法局、司法所，专门从事社区矫正的工作人员人数不多，负责日常监管工作的司法所普遍存在“一人所”、“二人转”的情况。另外，司法所除了社区矫正之外还包括人民调解、法治宣传等诸多工作，因此司法所面对高要求的社区矫正工作往往存在人手不足的困难。为解决人力资源不足，司法行政机构购买社会服务配备社矫辅助人员，但实践中不管是正式还是辅助人员，以非法律专业为主，综合能力和素质参差不齐，完成社区矫正工作质量不一。同时，社矫辅助人员待遇不高、甚至偏低，一方面造成提升专业能力缺乏积极性；另一方面客观上也会导致人员流失，基层社区矫正工作队伍不稳定。

二、社区矫正工作标准化的价值

社区矫正法律规定较为原则，社矫工作要求高、法律风险大以及社矫工作队伍流动性大、素质参差不齐，都需要通过规范性的方法予以改善。标准化是一种行之有效的规范路径。ISO/IEC对“标准”的定义为：“为了在一定的范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用的和重复使用的一种规范性文件。”对“标准化”的界定为：“为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动。”因此标准化能够规范相关主体的行为并在既定条件下获得最佳秩序。

(一)规范社区矫正工作

“把标准化原理和方法引入社区矫正工作，可以更好发挥标准化的规范性作用，进一步提高社区矫正工作水平和效率。”通过标准化，社区矫正工作的实务操作流程更为清晰、操作要求更为明确、操作行为更为统一，防止出现同一类执法行为在不同地域、不同工作人员之间的较大差异从而减损刑罚实施的权威性；标准化可以达到“在一个工作领域，凡严格遵守支配规则或法则的任何一个工作者都可以获得相同的成果。”

(二)降低工作人员法律风险

社区矫正标准化以法律为依据，将法律的基本要求转化为操作标准，依标准操作自然也就满足了法律要求。社区矫正工作人员被判为“玩忽职守罪”的绝大多数司法案件中的一个重要后果是社区矫正服刑人员脱逃或重新犯罪，社矫工作人员之所以被认定为未正确履行职责，多数是因为服刑人员没有履行请假、报到等手续，而矫正工作人员没有依照《实施办法》通知公安机关、对服刑人员进行处理(如收监等)。成都市温江区司法局在制作社矫工作操作标准时将法律风险点在标准中予以明示并明确给出应当做出的“标准动作”以及如果没有相应行为的法律后果。社矫工作人员只要严格依据操作标准开展工作，既为合规完成监管工作留下充分的“行为痕迹”即履职的证据，也可以避免自身承担法律风险。

(三)形成社区矫正最佳秩序

整个社区矫正活动的参与主体涉及社区矫正机关、工作人员、服刑人员、法院、检察院、公安、监狱、社区居民、社区组织、专家、志愿者等社会力量。这些主体之间存在刑罚执行关系、监管关系、教育关系、帮扶关系、心理咨询关系等多类关系。欲使多元主体在社会关系网络中法律得到实施、正能量得到传递、服刑人员社会功能得到恢复，多元主体的行为就必须有明确的行为准则，尤其是在社会关系网络中处于驱动位置的社矫机关及其工作人员，更应当有清晰的行为准则，高级别的立法不可能事无巨细，对于法律没有明确规定之处，多方主体协商共同形成行为标准，有利于形成社区矫正的最佳秩序。

三、社区矫正实务操作标准化的内容

(一)操作行为标准化

从课题组调研掌握的情况来看，社矫工作人员在调查评估、入矫、监督管理、教育帮扶、解矫等各个环节存在因理解不一、认识不同而出现不同的操作行为。以接收入矫为例，这个环节是服刑人员初次接触社矫工作人员的时刻，也是让服刑人员体会法律庄严、肃穆、认识社区服刑是刑罚执行法律性质的重要节点，那么不论从着装，还是工作用语，社矫工作人员都应当严肃、规范，否则会让服刑人员形成“社区服刑与常人无异”、“社区矫正不是服刑”、“社区矫正可以随心所欲”的错误认识。然而现实的状况却存在工作人员着装休闲、语言不到位、入矫宣告缺乏仪式感、服刑人员对社区矫正认识不到位等问题。因此，温江区司法局社区矫正实务操作标准化工作首先对工作人员的着装与用语规范，意思表达要点明确、全面，动作操作规范等行为方面进行了标准化。

(二)法律文书标准化

社矫工作很多内容需要借助法律文书完成，正确填写、记录、使用法律文书本身也是社区矫正的工作和要求。社矫档案包括刑罚执行档案和监管档案，装入档案的法律文书既是具体社区矫正工作的文书表现形式；也是工作人员社矫工作的行为痕迹。法律文书完整齐备可以成为社矫工作人员尽职尽责的书证；法律文书缺漏甚至造假也可以成为认定工作人员“玩忽职守”的凭证。在王某玩忽职守罪等案件中，正是因为请假手续造假、没有向派出所送达查找法律文书等问题最终被判定为有罪。社矫实务操作标准化的内容之一必须包括法律文书的标准化，具体为法律文书的种类、适用的情形、文书的内容、文书填写的要点、文书填写不当的风险提示、签字签章、落款日期等要素的标准化。

(三)操作流程标准化

社区矫正工作有条不紊地展开需要依据《实施办法》仔细梳理各个阶段的具体工作。将各个阶段的社矫操作流程标准化可以将社矫工作的宏观、中观和微观的脉络梳理清楚，让工作人员明晰整个社矫工作包括哪些环节、各个环节的工作又当具有哪些工作，防止工作人员漏操作、误操作。以成都市温江区司法局为例，他们首先将社区矫正工作按照先后顺序大体分为“调查评估”、“接收入矫”、“监督管理”、“教育矫正”、“矫正终止”五个阶段，其中“监督管理”与“教育矫正”在服刑人员矫正期间同步进行。在五大环节的基础上细致梳理每个环节的具体工作，他们在操作流程标准化的展现方式上用流程图、表和文字相结合的方式表达出来。该区采用了操作流程标准化之后，工作人员依据操作手册对社矫工作一目了然，提高了社矫工作操作的规范性。

(四)场地标准化

社矫场地是社矫活动的场所和重要的基础设施，应当满足社矫惩罚、教育等多种功能的需要。社矫过程会涉及入矫信息采集、入/解矫宣告、档案存储、监控、心理咨询、教育学习等场景，这些场景需要在具有不同功能的场所中完成，社矫场地合理分区、功能齐备、设施齐全是社矫工作的内在要求。场地标准化，意味着基础设施建设标准化，要求各基层社矫机构提供功能完备的社矫场所，各类社矫工作能够在相应的场所中完成。社矫行为具有场景归属感，如入矫宣告在专门的宣告室中进行更能让服刑人员感受到法律的权威性，让其认识到社区矫正的法律性质是刑罚的执行。具体而言，场地的标准化要求依功能建设场地区域、依功能配备场地设施、依社矫行为使用场地。

(五)考核标准化

社区矫正的考核包括两大方面：一是对社区服刑人员的考核；二是对社矫工作人员的考核。考核是对考核对象的综合评价，其后果体现为惩罚或奖励措施。对服刑人员进行考核是《实施办法》的要求，实践中各基层社矫机构考核的方式和操作差异，总体而言，惩罚的情形多、奖励的情况少。奖惩考核标准不统一、地区差异大会破坏刑罚执行的统一性和权威性。成都市温江区司法局对考核类别、项目、具体依据、方式、程序、期限、责任进行了明确规定，既考核社区服刑人员的社区服刑情况，也考核社矫工作人员的监管工作情况。标准化之后，考核工作更为规范、统一，奖惩措施的激励效果也更为明显。

四、标准化的运行及调整

社矫工作实务操作的标准化是在特定背景下各参与主体在法律法规的基础上共同博弈形成的行为规则，是对法律法规原则性规定的具体化和落实，是法律规定的有益补充。社矫工作实务操作标准具有稳定性，但并不意味着一成不变，在以下情形应当考虑对实务操作标准进行修改或完善：第一，标准形成的背景发生了变化；第二，实务操作标准在实践运用过程中存在不合适之处；第三，有关社区矫正的法律法规发生变化，操作标准做相应修改。

实务操作标准发挥作用的前提是标准能够得到实施，在遇到标准不能落地的情况需要仔细辨别原因，如果是出现标准应当得到修改或完善的情形，标准需要得到即时修改以增强其适应性。温江区司法局为了保持社区矫正实务操作标准的回应性，建立了标准实施反馈机制和调整机制，从目前的标准调整实践来看，具有弹性的标准能够较好满足社区矫正工作的实践需要。