透明财政:概念界定和法治保障机制

茆晓颖，刘付韩

(苏州大学 东吴商学院，江苏 苏州 215021)

一、引 言

新中国成立以来，我国先后经历了财政统收统支，“核定收支、分级包干”体制；1994年分税制财政体制改革，1998年底财政发展方向定位为公共财政；2007年以后财政向民生转型；十八届三中全会后，现代财政制度成为全面深化财税体制改革的选择。每一种财政模式的演变必将会带来一些向上向好的变化，既是客观事实的现实需要，也是时代发展的必然结果。随着时间推演、信息技术的快速发展，政府变得不再隐秘，社会公众对自己的权责愈加清晰，了解政府日常运营、运行机制的欲望与日俱增，这就对透明政府提出一定的要求。

财政作为国家治理的基础和重要支柱、政府行为的资金来源和重要保障，财政管理得当与否直接影响政府管理水平和管理效率的高低，可以说财政管理是政府管理的基础和核心，因此，对透明政府的要求暗含透明财政，透明财政成为透明政府的重要组成部分。然而，研究“透明”仍然存在一些不可避免的问题。首先，学术界对于“透明财政”与“财政透明度”的理解一直是含糊不清的，大多数情况下处于混用状态。其次，虽然近年来我国政府财政透明状况在各种测评中已有进步，但仍然改变不了整体得分较低的客观事实。再次，政府对透明财政的功能认知不够全面。最后，透明财政的整体保障措施和保障机制尚处于缺位状态，尤其是法治保障机制。

基于上述考虑，本文研究的主要问题：首先，对“透明财政”和“财政透明度”予以概念界定和内涵辨析，在辨析过程中，试图指出两个概念之间的关系以及影响路径。其次，对透明财政的功能予以阐述，从功能的角度说明透明财政于一国政府治理而言的重要意义。最后，对提高财政透明度、保障透明财政得以实现的法治保障机制予以初步构造。

二、概念界定与内涵辨析

“财政透明度”最初是由Kopits和Craig[1]在1998年定义的。他们理解的“财政透明度”是向公众公开政府的结构与功能、财政政策意向、公共部门账户以及财政预测信息，但Kopits和Craig所下定义也仅表达出政府财政应该公开的范围，关于“度”的衡量并未给出明确标准，这也体现透明财政和财政透明度在区分上的困难。随后，国际货币基金组织(IMF)财政事务部的《财政透明度手册(修订版)》将这一定义收录其中。徐仁辉[2]认为,财政透明度要求政府财政预算过程的透明公开以及及时、充分、有系统地揭露财政信息。刘笑霞和李建发[3]指出财政透明度的核心是公众能够及时、充分地获取政府的财政信息,以正确评价政府公共受托责任的履行情况，同时强调考虑到学术界对“透明财政”和“财政透明度”通常不加以区分，二人在研究时也未对两个概念进行严格区分。

字面上似乎没有差异，但随着国家治理体系和治理能力现代化的逐步实现，二者在意义上的区别将愈加明显，本文立足于边界清晰、内涵明了的出发点，认为有必要将这对概念予以规范，并从透明财政在我国的起源与演变展开辨析。从我国现实国情来看，透明财政、财政透明度与我国多年来动态变化的财政模式有一定内在关系，如前文所述，新中国成立以来，我国先后经历过财政统收统支、公共财政、民生财政、现代财政制度等各种财政模式，改革开放后，公众对透明政府的要求开始出现，透明财政理所应当提上日事议程。

(一)公共财政模式下

王华春[4]认为，公共财政(Public Finance)在形式上是为了满足各个市场主体的公共需要而存在和运行的，这种公共需要无法通过市场交换途径实现，由国家提供公共产品最为经济和有效。我们可以发现，公共财政发端于社会主义市场经济体制的大背景下：1978年，十一届三中全会作出改革开放的历史性决定，经过数年市场经济的初步发展，1992年10月，党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。不同于计划经济时期的统一配置，此时市场开始发挥作用，市场失灵也初现端倪。政府自然而然地承担起供给责任，市场不能做或不愿意做的由政府来做、市场发展需要的外部条件由政府来保障，其中最显著的是公共需要和公共物品，由此公共财政诞生。

茆晓颖[5]强调我国于1998年正式提出公共财政要着眼于公共性、公平性、公益性，以满足整个社会成员的公共需要。公共性、公平性、公益性，既高度概括了公共财政的特点，也浓缩了其内涵。从公共财政的内涵来说,邹传教和谭安华[6]认为，基于弥补市场缺陷的理念，公共财政是一种弥补缺陷财政；基于为市场提供公共产品的理念，公共财政是一种服务财政；依照公意民主决策的理念，公共财政是一种民主财政；基于依法规范理财的理念，公共财政是一种法制财政；基于接受公众监督的理念，公共财政是一种受制财政。

在公共财政模式下，核心是满足公共需要和提供公共产品，此时的透明财政强调政府有义务将公共产品提供状况、公共需要得到满足程度向社会公开，不可否认的是我国透明财政刚刚起步，此时的透明财政绝对不能作为一个终极规范状态来理解，透明财政与财政透明度在内涵上是一样的，二者都表达一种数量的衡量、程度的多少，混用无可厚非。

(二)民生财政模式下

在我国经济建设得以恢复，基本温饱问题能够解决，满足更高层次需求的条件下，民生财政应运而生。安体富[7]认为，民生财政就是指在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位的财政。民生财政和民主财政具有内在一致性和因果关系：首先，民主财政意味着作为纳税人的公民有权参与决策财政支出的具体去向。其次，从自身利益的角度出发，拥有参与决策权后广大民众必将财政资金用于自身，即人民生活基本面，切切实实让老百姓获得好处，因此，民主财政必然引致民生财政。

民生财政是适应社会主义市场经济要求出现的，是社会主义市场经济体制下公共财政的一个特色，也是区别于资本主义制度下公共财政的重要内容之一。我国作为社会主义国家，“人民当家作主”深入人心，任何一届政府的最终目标都是让人民过上美好生活，民生财政的出现具有现实必然性。无论何种政治都离不开人的作用，一旦有人的参与就有主观能动性的发挥空间。人口基数和疆域决定了我国纵横两方面的政府层级和部门设置都是多且长的，各个职能岗位都需要人的力量，尤其是涉及资金去向和数量分配时，人的主观能动性和欲望就会被极大的激发。

阳光透明是对寻租空间最有力的挤压，民生财政模式下的透明财政侧重于财政支出的透明，预算向社会公开，是狭义的透明，也是最普遍意义上的透明财政。随着我国经济、政治、社会、文化等各方面的向好发展，透明财政与财政透明度的差异逐渐凸显出来，透明财政成为一种理想状态，是一种令人满意的结果，更多地传达出透明财政目标得以实现；而财政透明度自带“度”的字眼，表达衡量指标的工具作用，最终成为透明财政状况的度量衡和尺度标准。两者之间的影响路径是通过政府和社会公众的共同努力，提高财政透明度进而保障透明财政的实现。

(三)现代财政制度下

基于历史情况和多年执政经验，党中央充分认识到社会发展规律和执政规律，旗帜鲜明地提出了国家现代化、财政现代化。十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求：“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”十九大报告亦对建立现代财政制度作出重要部署，提出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。”

一是两次重大会议都强调加快建立现代财政制度，也引起一些质疑之声，但王庆[8]认为，现代财政制度不是对公共财政本质论的否定，而是反映出我国政府面对未来发展危机所作出的提升以财政为核心的国家组织能力的科学决断。现代财政制度强调的是财政的时代特征，是随着时间的演进动态发展的。刘剑文和侯卓[9]指出，从法学角度看，现代财政制度具有法治性、回应性、均衡性和公共性的品格。从内涵来说，现代财政制度必须是科学的，是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

二是对比两次大会的相关论述不难发现，在现代财政制度下，“透明”一词频频出现，当然与透明相偕的一直是“预算”、“预算制度”，这说明我国目前对于透明财政的认知或者说要求还停留在预算问题上。随着2015年1月1日新《预算法》的全面实施，预算透明问题得到了极大改善，正如Kopits和Craig对财政透明度的初始定义，政府的结构与功能、财政政策意向、公共部门账户以及财政预测信息均应向社会公布公开。故而在现代财政制度下，透明财政的概念和内涵不应囿于财政支出规模结构，也绝不仅仅是预算公开而已。

杨雅琴[10]认为，透明财政要求财政信息公开的内容包括但不限于：全口径的政府财政收入和支出预决算信息，如年初预算、年中执行报告、季度执行报告、年末决算报告、审计报告等。作为财政信息公开的核心，财政收支来源、去向、结构、规模要详细单独反映，年初预算必须及时可靠，决算报告反映全年财政政策执行落实情况，必须总结得当、易于理解；政府采购方面，招投标作为政府采购的主要形式，年终可以采取将全年的案例汇算编撰成册、公开发行的方式予以公布；我国作为社会主义市场经济国家，政府财政对经济享有把控力，年初需要预计未来经济走向，说明可能采取的对应政策整体指向，以使普通大众了解经济状况，作出个人决策；地方政府债务情况，产业投资基金，PPP项目等亦是需要向社会公众公开的内容。当然，正如胡小明[11]所言，互联网技术迅猛发展，电子政务已然上线，未来将承担更多责任，政府数据开放是对政府信息公开的全面提升，从政府信息公开到数据开放已是大势所趋。同理，从财政信息公开到财政数据开放也应是看得见的未来。从透明财政日益丰满的内涵中可以发现，财政透明度已经不仅仅是一个定量的衡量和一串含有经济意义的数字，定性衡量也将成为财政透明度内涵中不可或缺的一部分。

综上所述，透明财政、财政透明度与财政模式都是动态发展的过程，从最初混用不加以区分、到后来衡量指标与终极目标的关系、再到现代财政制度下定量衡量加定性衡量，透明财政的外延不断扩大、内涵更加丰富，与财政透明度的差异日渐显现，区分这对概念无论在理论上还是实务中都有现实意义。总结起来，透明财政是结果导向，是最终要实现的规范状态，针对我国目前透明财政的现状以及存在的较多问题，财政透明度作为衡量指标，要在实现透明财政终极状态的进程中充分发挥作用，用定量或定性的指标直白而客观地反映问题，积极寻求解决方案，在财政透明度不断提高的过程中推动透明财政状况的改善。

三、透明财政的功能

透明财政的功能反映的是当我国财政透明度提升、实现较高程度的透明财政时，对于各种各样不同性质的社会主体来说能够获得什么。正是因为透明财政的种种功能和好处，我们才必须为了实现透明财政而付出心力和努力，采取各种措施、设计各种保障机制。

一是于普通社会公众而言。首先，提高财政透明度甚至实现透明财政意味着在不违反保密条例的前提下，更多财政信息的公开、更快捷的财政信息获取方式、知情权充分行使，社会公众会对“人民当家作主”这句话有更深刻的体会。其次，政府公开的财政信息应该包括对经济形势的预测，这将成为社会公众进行个人投资、消费决策的重要参考依据。最后，透明财政将极大地减少信息不对称给公众带来的劣势，提升公众信心，正如刘尚希[12]指出，市场经济在另一种意义上讲是“信心经济”，经济的正常运转是靠社会公众的信心来支撑着的。

二是于学术研究者而言。“巧妇难为无米之炊”，信息和数据是学术研究的原材料，愈是声明卓著的专家学者，获取数据的渠道愈是通达，往往一份研究成果的出炉含有很多普通人难以企及的资源信息。而对于万千相关专业的普通学生和研究者而言，好的创意和思路为数据所困实属正常，透明财政的必备前奏是财政信息公开，甚至是数据开放，这是专业学生的福音，迈出了科学研究的第一步，也是最重要的一步，对于整个研究水平的提升可能会有新的惊喜。

三是于政府财政自身而言。首先，唯有财政内部管理规范化，才能谈及外部信息公开。透明财政要求信息公开，则是一种通过强制公开促进规范化的影响路径。其次，透明财政既有利于政府提高管理水平和效率，又能够降低治理成本，通过倒逼机制推动高效廉洁的服务型政府建设。最后，坦诚相见是树立增强政府公信力、建立民众信任的最佳举措。

四是于官民互动而言。我国社会公众公共参与意识和参与感不强、缺乏有效互动的问题长期存在，具体原因有三：其一，民众对于自身权利不知道、知道不执行、执行不彻底。其二，互动渠道匮乏，这是财政事项决策过程缺乏官民互动的核心原因。互联网的存在本该大力推动双向互动，但目前政府门户网站的建设大多仅用于相关信息的简单事后披露，网站维护不及时、网络化程度低导致难以吸收有益意见。其三，目前大部分财政决策直接由相关财政人员或政府工作者作出，财政信息过于隐秘，社会公众根本不了解前因后果，对于相关决定只有被动接受的唯一选择。财政透明程度低、信息公开不及时不完善是上述原因的共同影响因素。因此，实现透明财政、信息公开将为官民双方有效互动提供重要保障：社会公众充分行使参与决策权、监督权，提出反馈意见，政府则广纳各方建议，既有助于问题解决，又能推动政府公共服务升级，提高政策接受度，在政策普及和推广上省时省力。

五是于中立第三方而言。严格说来，任何一项行动必须经过评估才能称之为一项完整的行动，政府行为代表整个国家的行为举止，而财政行为是政府行为的核心，对政府行为、财政行为的评估由于主体不同存在较大差异。社会公众角度的财政评估是通过信访、投诉举报等简单实现的，鉴于个体异质性和评判标准差异，这种评估系统性差、客观性不足，对财政管理改进意义不大。现有的财政评估一般由政府内部审计部门作出，即“政府自评估”，狭义的政府财政自评估是指财政收支绩效评价，缺点是评估内容和关注点有限，根据绩效评价指标体系作出的自评估一般仅关注收支完成情况，局限于效率目标，容易忽略其他方面执行情况，结果难以保证真实性、可靠性和全面性。以上两种评估并不是财政行为评估的最佳选择，本着中立和高效原则，第三方专业机构评估脱颖而出。虽然第三方专业机构在我国尚属新鲜事物且发展缓慢，但从发达国家的发展经验来看，第三方评估保持中立独立性，是促进财政治理水平提高最有效的方法。因此，透明财政为今后的第三方评估奠定坚实基础，打通信息获取渠道，有利于评估工作的开展，最终受益点落在财政管理水平和效率的提升上。

四、透明财政的法治保障机制

杨雅琴[10]从财政透明度、财政管理、国家治理三者间的关系出发，构建了一个财政透明度影响财政管理进而影响国家治理的理论分析框架。反观我国透明财政状况，十年前刘笑霞和李建发[3]已提出我国财政透明存在忽视公众的信息需求、现有预算会计难以全面反映政府的财务状况和业绩、政府信息公开缺乏可靠性等问题，十年后王冬香[13]的研究结果依然是我国财政透明度尚未完全达到国际主流要求，中央部门和省级财政透明度水平较低等情况仍然普遍存在。张璐晶[14]认为，根据清华大学公共管理学院公共经济、金融与治理研究中心的 《2018 年中国市级政府财政透明度研究报告》，财政透明公开整体情况明显优于去年，地方债仍是最难公开的部分，各地普遍未对具体债务结构和项目情况加以说明。鉴于学术界针对我国透明财政和财政透明度的相关问题已有较多研究，且获得普遍认可，本文对现状、问题、原因不做过多分析，转而将关注点聚焦于如何构建透明财政的保障机制。

对于现代中国，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，才是真正的法治。十八届三中全会提出，“建设法治中国，要维护宪法法律权威。建设社会主义法治中国，是建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的重要目标之一。”十八届四中全会要求“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”政府作为国家机器的重要组成部分，“法治政府”命题的提出与“法治中国”具有一贯性。进一步地，财政作为国家治理的基础和重要支柱，在法治中国和法治政府的大背景下，必然要求财政法治化，即法治财政。法治就是用法律的准绳去衡量、规范、引导社会生活，一个现代国家必须是一个法治国家，国家要走向现代化必须走向法治化。财政亦是如此，财政的现代化也必须是法治化的，不仅要形式意义上的法制，更要实质意义上的法治。现代财政与法治财政是一体的，现代财政制度需要法律和法治的保障，只有依照法律制度行事才能够实现财政的现代化。在财政现代化即法治化的大前提下，作为财政管理和现代财政制度的一部分，须用法律的权威、法治的手段来保障财政透明度的提高，最终达到令人满意的透明财政。政府信息公开是增强政府工作透明度、推进法治政府建设的内在必然要求，与之相对，法治财政也难离对财政信息公开和财政透明度的辨析，透明财政与法治财政是相互作用的。故而本文将透明财政的保障机制构建进一步缩小为法治保障机制的构造。

(一)科学立法

法制是法治的保证，法律是法制的前提。根据这一逻辑关系，可以得出：再强大的法治也必须以法律条文作为基石。《中华人民共和国立法法》明确规定，“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度，税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度，只能制定法律”。纵观现行法律，截至2018年12月，我国已制定现行宪法和有效法律共267部，其中与财政相关的有效法律13部；而明确与透明财政有联系的仅有《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)，《中华人民共和国政府采购法》勉强算有联系，显然数量上远远不够；《中华人民共和国政府采购法》2002年通过、2014年修正一次，《预算法》1994年通过、2014年修正一次，结合我国近年来政府透明、透明财政种种测评的得分和指数可知，从质量上这些法律仍有改进空间。

法规方面最能体现规范透明的是《中华人民共和国政府信息公开条例》。2003年SARS疫情之后政府意识到信息公开的重要性，开始起草政府信息公开文件，并于2008年5月1日正式实施，十年过去，并未有过修正。显然，2008—2018年是我国飞速发展期，科学的法律必须是与时俱进的、动态变化的，因此，考量现行《政府信息公开条例》与我国国情的适配性是目前亟待解决的任务之一。另一方面，财政毕竟只是政府工作的一部分，想要实现透明财政，一份独立的财政信息公开规范文件必不可少，建议由财政部牵头起草出台《财政信息公开》部门规章范本，全国各级财政部门统一执行；同时给予各地一定的自由裁量权，可结合本地区经济形势、政府财政管理工作和管理能力因地制宜，适当公开，但必须报上级部门审批，情况好的地区可以实行备案制，同时设立定期检查或不定期抽查制度。

(二)严格执法

根据2017年中央决算报告[15],财政信息公开法治执行方面，以《预算法》的执行情况为例，政府相关部门坚持“将预算法各项要求落实到预算管理工作各方面，实施全面规范、公开透明的预算制度。做到完善重点支出保障机制、优化转移支付结构、健全政府决算体系、加大预算公开力度，首次在中国政府网、财政部门户网站集中公开中央预算、中央部门预算和中央对地方转移支付预算，公开部门预算的中央部门增加到105个，公开内容更加细化，公开时间比2016年提前8天”。但在部分信息的更新方面仍然存在漏洞，如《中国财政年鉴》数据仅限于2000—2005年，时间跨度短且信息陈旧；中央对各省的财政转移支付分配情况公开年度仅限于2015—2017年，2014年及以前的详细情况无从得知，这可能与2014年新修订的《预算法》有关。地方财政信息公开也存在内容有限、网站维护不及时等问题，而且各地区水平差距较大。山西、内蒙古自治区等信息公开不够理想，但也有地方政府在财政信息公开和数据公开方面做得比较好，如江苏省统计局的网络建设和维护状况就值得称赞和学习。简言之，我国透明财政在范围广度和内容深度上短板问题突出，尤其地方财政透明水平参差不齐，这也反映出各级财政部门在透明财政执法上尚未做到“严格”。

所谓“严格执法”的主体指的是政府财政机关和政府财政工作人员，严格执法执行的是政府财政信息公开条例，执法内容则是及时、真实、可靠的公开行政机关(财政税务部门)在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。这就要求财税部门、财税工作者在日常工作中注重对财政信息加以整理，工作流程规范化、高效率。我国已经于2019年1月1日起在全国各级各类行政事业单位全面实施《政府会计制度》，基本全面的会计制度是财政信息管理和整理的基础，可以不要求所有会计人掌握这一制度，但培养一批精通政府会计准则制度的人才至关重要。

(三)公正司法

从执行的角度，鉴于我国政府层级多，透明财政、财政信息公开的要求下达和理解已需时日，下级政府在进行信息公开时有可能受到平台、渠道和技术水平的限制；同时执行过程中难免有偏差，甚至违法不遵、阳奉阴违的情况也时有发生。中央政府精力有限，这就需要各级人大和审计部门的监督评估、司法部门的合法性审查，即广义上的“司法”。如前所述，现有的财政评估一般由政府内部审计部门作出，即“政府自评估”，这种自评估一般仅关注收支完成情况和效率目标，容易忽略法治执行情况，结果难以保证真实性和可靠性。因此，这里强调“公正司法”。司法部门在对财政部门透明财政情况进行检查时，必须抛弃同属政府内部部门的亲疏观念，谨记司法职责、秉承中立态度，发现问题、分析原因，积极推动财政部门优化内部管理和外部公开工作，为提高财政透明度、实现透明财政提供切实保障。

(四)全民守法

透明财政、财政信息公开似乎与社会公众关系不大，其实不然。茆晓颖[16]认为，作为财政管理工作中极为重要的一部分，财政监督旨在有效提升财政管理水平，保证财政分配的科学性和高效性。从监督主体来看，社会监督是实现财政监督的有效方法之一，当前社会公众对政府财政行为的监督却存在诸多弊端，如监督途径受阻、监督有效性不高等。打通官民沟通渠道、充分重视广泛吸收各方意见，政府工作者责无旁贷，这也是“全民守法”的体现。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。因此“全民守法”，一方面要求社会公众充分行使这项权利，依照《政府信息公开条例》规定的程序积极主动申请获取财政信息，扩大透明财政范围，提高财政透明度。另一方面要求广大社会公众积极发扬主人翁精神，依法行使监督权，对透明财政和财政信息公开的立法、执法、司法环节予以监督，提出反馈意见，形成官民有效互动的良性循环。