政府间收入划分：理论与现实驱动的重新审视

刘明慧，侯雅楠

(东北财经大学 财政税务学院，辽宁 大连 116025)

政府间收入划分是政府间财政关系中的一个必要环节，事关收入体制改革和地方财力保障两个财政改革的关键性问题，因而一直是学术界研究的议题，特别是随着现代财政制度改革的逐步深入，更成为学者们广泛关注的重点。自党的十八届三中全会以来，我国主要从两个维度对政府间财政关系进行改革：一是收入划分，二是财政事权与支出责任划分。在收入划分方面，自2016年国务院出台《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》后，收入划分改革没有实质性地推进，而且这一方案是基于“营改增”的过渡性选择，并不是规范意义上的收入划分体制改革；在财政事权与支出责任划分方面，改革的框架基本搭成。2016年以来国务院相继制定出台了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，进一步明确与细分了基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任分担方式。十九大报告把中央和地方财政关系的构建置于财政体制改革的优先序位，相对于财政事权与支出责任划分改革的实质性有序推进，政府间收入划分改革推进的步伐相对缓慢与滞后，特别是 “营改增”的全面实施以及财政事权与支出责任改革方向的明细化调整为收入划分改革既带来了挑战也提供了契机，如何加快制定政府间收入划分总体方案与构筑具有中国特色的收入划分体系就成为深化政府间财政关系改革的重点，以及十九大后政府间财政关系改革亟待破解的首要难题。

一、政府间收入划分的核心命题

合理划分中央与地方间收入是多级财政分权治理的必然要求，也是攸关我国新一轮财政体制改革与构建现代财政制度的重要环节，更是提振地方财政运行预期的根本性要素。收入划分是一个协调平衡过程，旨在解决中央收入集权与地方收入分权的适度性问题。收入划分的结果直接决定着各级政府的收入能力，而收入能力是影响政府治理能力的一个关键性的供给因素，收入划分的错配与结构不合理在很大程度上表征了各级财政供给能力的不充分性与不平衡性，因此，规范的收入划分与合理的财力结构是政府治理体系构建的重要支撑。

基于收入划分制度改革必然牵涉税制改革，因而在中央与地方间收入划分的研究过程中，学者们的关注重点主要是依据税种的性质与特点如何进行税收划分[1-2-3]。而收入划分内在于政府间财政关系的范畴，这一约束条件决定了需要在政府间财政关系的框架下研究这一问题。这一方面是因为政府收入形式的多样性使得仅仅从税收角度刻画收入划分的维度比较单一，难以回应收入划分的多重性及其经济内涵。另一方面，收入划分的必要性前提条件源自中央政府和地方政府的财力需求，即中央政府和地方政府承担的财政支出责任的范围与程度大小，收入划分与支出责任划分在逻辑上的相互影响和相互制约特性决定了要平行推进这两项改革，否则就难以从政府间关系总体框架中反映收入划分的多维性，增加政府间财政关系整体改革的摩擦成本，也不能很好地契合政府收入治理的客观要求。为此，必须重视收入划分与支出责任匹配关系的解构，结合中央与地方支出责任划分改革，纵深推进收入划分的合理性与合规性。中央与地方间收入划分的核心命题涉及到划分的驱动力及划分比例调整的动因、以什么作为划分对象、如何合理确定划分级次，影响划分规模适度性的决定因素，以及如何选择规范的划分路径。对这些问题的阐析需要从理论和现实双重维度聚焦改革逻辑、体制性约束与应对对策，从而实现政府间纵向财政平衡的目标与形成稳定合理的政府间财政关系模式。

二、政府间收入划分的驱动力：中央调控与地方利益共同推动

(一)政府间收入划分：我国财政体制演变的主线

一国政府间收入划分格局是多种因素相互作用与选择的结果。改革开放以来我国财政体制的发展脉络与收入划分体制的纵向演变具有一致性，并且对分成体制有着较强的路径依赖。随着财政体制改革由中央统一平衡转变为地方自求平衡的推进，收入划分的主导和收入规模也相应地表现为从先中央后地方到先地方后中央的转变。收入的集中与分散和财权的集权与分权之间不具有完全的对应性，收入划分广义上是财权的划分，狭义上是收入形式与收入规模的划分。

从财政体制模式发展的阶段性演变脉络来看，政府间收入划分在财权集中主导的模式下，大致沿着收入从集中到分散，再到适度集中与适度分散相结合的主线推进。就以收入划分为标志的国家形态而言，计划经济体制下的国家形态是国家财政，实行集权下的集中收入体制，地方政府不是真正意义上的独立行为主体，自主性程度很低，独立的利益诉求得不到充分的重视；1953—1978年实行集权下的收入适度分散的“总额分成”体制，地方政府的独立利益与主体地位开始显现；随着市场经济体制改革的推动，1980—1993年实行适度分权下的以“分灶吃饭”为典型特征的收入分散的财政包干体制，将财政收入划分为中央固定收入、地方固定收入、中央地方共享收入和其他调剂收入形式[4]，财政形态由中央主导向发挥中央和地方两个积极性转变。

1994年以提高两个比重与加强中央宏观调控为目标的分税制改革使得财政体制转向适度集权下的适度集中模式，在确保财政收入快速增长的同时，进一步提高了中央财政收入集中度。分税制规范了中央与地方间的收入划分依据与范围，从按隶属关系转变为按税种划分为中央税、地方税和共享税，并在2002年以后已经逐渐形成共享税为主，专享税为辅的税种分成与收入分成相结合、具有明显的收入分成回归性质的收入划分格局。在财政包干制下，收入分配向地方倾斜，而分税制改革造成初次收入分配向中央倾斜，在支出责任未作相应调整的情况下引发了地方财政的收支紧张问题。

(二)划分逻辑：中央主导与兼顾地方利益交替

政府间收入划分体制变迁和调整的驱动因素是财政压力下的中央宏观调控与地方激励的权衡，其中实现财政收入的充分性是各级政府财政行为的重要目标[5]。改革开放后，地方政府独立利益的诉求趋于增强，在经济发展水平和财政收入规模既定的约束，以及中央和地方目标函数不尽一致的语境下，中央力求收入最大化以发挥宏观调控职能与地方追求收入最大化以扩张财政支出之间存在着一定程度的冲突和掣肘。由于在以收入分成为主的体制下分成比例的确定与调整直接影响中央与地方的收入规模、结构的形成、收入集权度和收入分权度的变化，以及收入增量的边际调整，因此不同时期调整收入分成比例这种自上而下的强制性体制安排就成为收入划分改革的基本逻辑。

基于收入划分采取顶层设计模式，中央政府在其中占据主导地位，因而，收入划分体制的设计与实施表现为一种强制性制度变迁，在以中央为主或偏向中央的同时适当兼顾地方利益，寻求二者的最大公约数或平衡状态[5]。一方面，不同阶段分成比例的调整都主要向中央收入倾斜是中央政府在分成比例调整中的主导性及加强宏观调控的政策导向的使然。在1982 年、1985 年和1988 年对“财政承包制”进行过三次调整，每次的结果都是增加地方向中央的固定上缴额度，并通过重新划分税种的办法来提高中央收入，如1982 年将利高税大的烟酒行业的工商税由调剂收入改为基数归地方，增量由中央和地方分成[4]。分税制改革后中央与地方收入划分的博弈安排与调整重点放在扩大共享税范围和提高中央分享比例方面，2003年将企业所得税和个人所得税的中央和地方分享比例由50∶50提高到60∶40。证券交易印花税的中央与地方分成比例调整更为频繁，1994年、1997年、2000年、2001年和2002年分别为50∶50、80∶20、91∶9、94∶6和97∶3，2016年全部改为中央税收收入。另一方面，伴随着“营改增”的全面实施和为了保证改革的平稳推进，增值税收入中央和地方的比例分成从75∶25调整为50∶50。在目前我国共享税为主导的税收划分模式的语境下，共享税划分比例是中央和地方收入博弈的重要筹码，直接影响收入划分格局的形成与变化，而随着增值税作为第一大税种的地位更加突出与地方财政收入对增值税依赖性的迅速增强[6]，增值税收入分享成为中央和地方收入划分最关键的部分与重要财力基础，这就需要将兼顾税收法与各级财政的收支平衡作为共享税划分比例调适的基本依据，从而更有效地发挥共享税制的功能优势。

鉴于旨在提高两个比重的分税制改革引致政府间收入划分格局的重大变化，为了矫正地方税收收入与支出责任均衡状态的偏离与缓释地方政府财政压力，解决由于地方较低的边际分成比例而引发的税收收入激励不足带来的经济发展动力不足的问题，中央在加大转移支付的同时，增强了对地方非税收入的激励，赋予地方政府非税收入制度的制定权和收入征管的较大自由裁量权，特别是收入支配权完全赋予地方而中央不参与分配，进而促成地方政府追求预算外收入和制度外收入最大化的强激励，为地方筹资创造了广泛的收入空间。由于这些收入的征管具有较大的随意性、不可控制性及地方具有较强的控制能力，因而进一步造成政府间税费分享规则的不合理性。

三、政府间收入划分的对象框定：税收收入与全口径收入

一国政府收入体系是由各种形式收入有机组合而成，鉴于不同级次政府财政收入的不同构性，政府间收入划分要解决的首要问题是划分的标的物，即对什么收入形式或在多大范围内进行划分。受效率、公平、自治性、责任性等不同因素的影响，不同国家在收入划分的形式、性质及收入分权程度方面都呈现出不同的特点。长期以来，我国财政体制演变及对地方税体系建设的关注使得收入划分都聚焦在税收收入的框架内展开。这种划分范式比较符合发达国家政府以税收收入为主要来源的实践，而对于我国而言，中央与地方间的税收收入结构和全口径收入结构存在较大的差异。相应地，也折射出收入集权与分权程度测度结果的不同。虽然目前学术界对财政分权的界定标准与度量指标呈现多样性的态势，但是一般而言，收入分权意味着收入下移，收入分权度高低反映着地方政府拥有的财政收入支配权的大小。在这一意义上，从税收角度收入划分的集权程度较高，而从全口径收入角度收入划分的分权程度较高。

理论上，研究收入划分的维度应包括一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。在2017年的税收收入结构中，中央占52.4%，地方占47.6%。如果将政府性基金预算收入与国有资本经营预算收入纳入考察范围，则中央财政收入占全口径财政收入比重为36.4%，地方财政收入占全口径财政收入比重为63.6%。2017年非税收入占一般公共预算收入的比重为16.4%，地方非税收入占地方本级预算收入比重为24.9%，占全部非税收入比重为80.8%。政府性基金收入占全口径财政收入比重为26.0%，地方政府性基金收入占地方全口径财政收入比重为38.3%。这表明，非税收入和政府性基金收入在地方财政收入中占比相对较高，在收入划分中如果仅限于税收而不考虑全口径预算会低估收入分权的程度[7]。从地方政府性基金收入结构来看，租金化倾向明显，以国有土地出让收入体现的地租型收入规模较大。2017年土地出让收入占政府性基金预算收入比重为81.3%，同时，各地区土地出让收入规模存在较大的差异。根据与自然资源有关的收入划分原则，资源性的收入如果分布具有较强的非均衡性则应划归中央政府，以发挥调节和平衡收入的功能。反之，如果划归地方可能加剧现有地方间财力差异。实践中，土地出让行为联结了房价变动与地方政府收入，根据现行土地出让收入管理办法，全部土地出让收入缴入地方国库，由地方自行支配[8]，中央不参与土地出让收益分配。这不仅加大了中央对地方房地产宏观调控的难度，加剧了地方债务的风险，而且也降低了地方财政收入质量。由此可见，合理调整和优化中央与地方间的收入划分，除了锁定税收渠道之外，还应从更宽广的全口径预算视野来拓展收入划分改革的思路。应逐步建立中央与地方间的土地出让收入分享机制，中央和省级财政应适时参与收入分成，并将这部分分成收入定向用于对社会保险基金的补助和对县乡的转移支付等方面[9]。

政府间收入划分的范围随着制约收入划分环境的变化具有动态调整性。经济进入新常态、“供给侧”改革中的降成本战略实施、税制结构优化、一般公共预算与政府性基金预算的统筹整合、房地产调控政策等因素都会对税收收入、非税收入、政府性基金收入的规模变化和收入预期产生直接的影响，这些既是收入划分改革面临的约束条件，同时也为收入划分改革带来了新的不确定性。因此，收入划分模式既要遵循普遍性的原则，更需契合一国不同时期的特殊性。另外，国地税合并之后的垂直管理体制将在一定程度上弱化地方税收征管权，从而应更加关注对这一改革对非税收入征收及其收入划分问题。随着中期预算支出框架的引入，如何将收入预测纳入一个连续性的经济周期[10]以避免年度预算下收入划分的不协调性也是一个亟须研究的议题。

四、政府间收入划分的级次厘定： 同一性与差异性

政府间收入划分的研究起点是政府的分级性，只要有多级政府的存在，客观上就存在权力在不同级次政府间的配置，相应地，收入划分的目的就是中央和地方各级政府的利益都能得以保障，并形成稳定的预期以及协调和平衡好各级政府财政关系。由此观之，收入划分级次的廓清是研究收入划分归属的基础性前提。在多级政府治理的语境下，政府间收入划分必然关涉到在多少层级政府之间进行划分以及如何进行划分的问题，即哪些在中央和省级之间划分，哪些在各级政府间划分。从收入划分的环节来看，各级政府的收入划分最终通过可支配财力得以体现，其形成过程既包括初次分配的税收和非税收入，也包括再分配的转移支付收入。

(一)省级政府成为不同层级地方财政收入划分的连接点

建立两层面的政府间收入划分模式是基于效率及可操作性的适宜选择。一是立足国家层面，中央政府和省级政府之间实行全国统一的一元化分税形式与收入划分框架；二是基于地方层面，适应地方治理和考虑各个区域性要素禀赋的差异性特征，省级以下政府实行多元化的收入划分模式[11]。我国具有不完全财政分权特征，地方税收自主权程度较低，只拥有部分税种税率选择权和税收减免权，而支出自主权较大。从我国财政体制改革实践来看，税收划分基本上都限于中央和省级政府之间，并且这种纵向税收划分关系相对统一，省级政府对市、县下级政府的财政管辖方式比照中央与省级政府的制度安排执行，各省内政府间税收划分由本省结合实际自行决定，由此形成省际间收入划分方式大相径庭的局面[3]。这源于较大的地区差异导致各省级政府对下级政府的管辖方式各异，延伸到财政领域则表现为各省级政府内部的每一层级政府财力配置状况的差异就更大[12]，同时也说明为什么分税制改革只在中央和省级政府之间划分税种，以及在不同地方不能整齐划一地实施收入划分的缘由。

鉴于省级政府在联接中央政府与基层政府之间的特定角色定位，推进政府间收入划分改革的方向应锁定在构建省级统筹协调机制，充分发挥省级政府在省域内财政纵向平衡和横向平衡方面的职责，以及平衡省以下政府间财力与基本公共服务均等化中的作用，合理构建省域内收入划分体制以适应各级地方政府的支出责任，这有助于降低收入划分中的制度交易成本与构建省域现代财政制度，同时对纵深推动分税制改革，以及合理运用地方自主权与提高财政分权的有效性也有所裨益。

(二)财政支出责任划分决定收入划分格局形成

政府间的收入划分可分解为收入规模、划分比例、政府间财力均衡三个要素。收入划分是形式，其实质是满足支出责任的需求。收入划分与支出责任划分影响因素的差异、不同步或错配往往会导致地方收支缺口，继而形成纵向财政失衡的状态。为此，收入划分既要考虑税种如何合理划分，还要关注支出责任的划分。收入划分与支出责任划分之间属于共变发展系统中的两个子系统，在政府间财政关系中相互支撑，任何一个子系统的变革必然会引发另一个子系统的调整与之相适应。税种划归哪级政府需要权衡公平与效率、收入规模、增长潜能、稳定性程度等，由此将主体税种、资源类税、地区间收入差异较大的税类纳入划分范围是比较合意的选项。以资源税为例，对于资源经济依赖型的地方政府而言，资源价格的不稳定性将使得地方财政具有不确定性和面临可持续性的挑战[13]。

收入划分改革的基准是中央和地方能够持续获得稳定的财源以适应支出责任的需要，因而收入划分改革的指向与核心问题应从关注税收划分转向提高收入与支出责任的匹配程度。从收入是支出责任履行的基础和关键条件的机理出发，研判地区间财力差距和地方收支缺口大小不能仅仅着眼于税收划分，还应和支出责任划分结合起来加以考察，特别是支出责任划分的改革取向对收入划分提出新的要求。因为收入划分及协调的要义是收入与支出责任相匹配，中央政府和地方政府以及地方政府之间的事权及支出责任划分明晰是界定国家财力在各级政府之间分享方式的前提[14]，特别是稳定清晰的支出责任划分是收入划分的逻辑起点，收入划分作为供给侧，应与政府间支出责任划分的需求结构相适应，唯此才能提高收入划分的质量和效率。我国关于收入划分纲领性文件的内容也蕴涵着这一理念的转变，十八届三中全会《中共中央关于全面深化政策若干重大问题的决定》《深化财税体制改革总体方案》《中共中央 关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》都指出：“考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”，2016年8月24日《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》将完善中央与地方收入划分列为事权与支出责任划分改革的保障和配套措施，进一步凸显了收入划分改革与支出责任划分改革的内在逻辑性。

不同地方对收入划分的合意性比例有着不同的诉求。一般来说，税源丰厚的地方期望提高地方收入分享比例，而相对税源不足的地方则更多依存转移支付，希冀以提高中央收入比例来加大转移支付以获得更多的收入。基于我国省际或区域间存在显著的财政收入差距，以及财政收入的主要来源项目的省际差异都比较显著[15]，不同省域内财政资金配置权的划分宜结合各地的经济发展水平、产业结构、资源条件、财政收入增长空间、制度环境等因素来制定差异性的收入分权模式。在我国目前尚不具备市县级政府主体税种、上移事权与支出责任改革以切实解决地方化供给不足及碎片化问题[16]、加强省级政府调控能力及增强省域基本公共服务均等化的语境下，从省域统筹视角采取向省级倾斜的共享税模式具有较大的可行性。共享税比例的确定以及财力上移或下移的程度应主要依据支出责任划分的调整程度，以期增强基层财政收入与支出责任的适应性。此外，在符合地方税条件的税种开征、税基决定、税率设定以及收入在不同地方层级划分比例等方面适当赋予省级政府相应税权，进而形成符合不同省域特征及经济社会发展状况的因地制宜的地方财政收入体制。

五、政府间收入划分的规模决定：博弈策略与行为激励

(一)收入最大化导向下的收入行为选择

政府间的收入划分可以看做是一个公共选择过程和交易活动，从理性上说，中央与地方所追求的是各自利益的最大化，这里蕴含着的是一种合作的博弈机制[17]。从契约理论的视角，收入划分体现着纵向政府间的契约关系与利益交换诉求，收入划分体制是各级政府间在收入划分权力、收入划分形式、收入划分比例等方面进行博弈的基本规则。在应然意义上，通过收入划分契约的订立与履行，使得互为影响的政府间建立明晰的权力和责任对等关系，从而降低纵向收入权力配置和调整收入划分比例的交易成本，缩小财政收入管理半径，更好地契合各级政府财政行为的正向激励，切实提升各级政府的收入汲取能力和财政治理能力。

在收入划分契约的框架下，中央集中性的调控约束与地方财政自治之间可能存在着冲突[18]，中央政府和地方政府面对有限的收入蛋糕都会以最大限度满足自身利益为出发点来作出对己最有利的策略选择，特别是地方存在着收入最大化规模的动机和增加收入的动力，由此形成政府间相互制衡和相互约束的关系。一方面，当一方利益受损而没有达到卡尔多—希克斯标准时，政府间收入划分就呈现出非均衡性或不符合帕累托改善条件，不论受损方是中央还是地方都会提出对收入划分体制改革和调整的新要求，如税制改革背景下地方主体税种空心化倒逼增值税比例向地方倾斜与加快地方税体系建设。另一方面，收入划分具有不完全契约性。中央政府与地方政府作为利益相关者具有不同的目标函数与偏好，存在不同程度的利益摩擦或冲突，加之经济环境的变化及其应因政策的非预期多变性所导致的收入不确定性，以及影响中央与地方利益的变量不同，由此地方针对收入划分所采取的行为具有一定程度的有限理性和机会主义特征，这主要体现在转移支付分配和收入分成比例调整两个维度。

(二)内置激励决定转移支付规模的适度性

政府预算中的中央财政与地方财政之间的委托代理关系主要通过财政转移支付得以体现[19]。转移支付是形成名义收入集权与实际收入分权的传导机制，其规模大小与结构直接影响地方最终收入总规模及收入分权程度。转移支付形式上是财政收入在中央与地方之间的第二次划分，中央是供给方，地方是需求方，实质上是一种政策引导性的收入再分配，并成为政府间财政关系框架内支出责任划分后为地方提供财力保障的主要来源，也是影响政府间收入划分格局最终形成的重要因素。从世界范围看，大多数国家都依据税收的经济属性来合理划分政府间税种归宿，同时辅以政府间转移支付来保障地方支出责任的落实[20]。转移支付实质上是中央把自己的资金配置权委托给地方政府，具有明显的委托代理特征。根据授权理论，只要中央提供恰当的激励机制，就能达到期望的地方治理结果[21]。作为委托人，中央在转移支付分配中虽然有动机了解地方税收努力与支出责任需求的情形，然而有限理性与信息劣势地位可能会限制其对真实收支情况的全面了解，特别在专项转移支付分配中往往存在着明显的讨价还价、主观随意性较大，以及对地方专项转移支付配套的规模和比例难以作出准确适度规定的问题，因此可能造成分配规模过大引致激励过多或不足而产生逆向激励问题。

有鉴中央政府和地方政府的激励结构存在差异，转移支付规模过大会产生负向激励。由于转移支付具有非自有收入或外源性收入的性质，这使得作为代理人的地方政府基于信息优势和为了获得更多的转移支付资金会存在策略性地高估支出需求和低估收入规模的动机，或者没有足够的激励采取有利于委托人的行为。换言之，地方政府低估公共服务补偿的真实成本，在风险偏好较低和支出预算约束软化的驱动下放大“粘蝇纸效应”，导致中央超出地方支出需求分配资金，由此引发转移支付收入规模的合意性与激励问题。对中央政府而言，扩大转移支付规模有助于矫正地区间财力不均衡，通过对地方政府的约束对其决策的优先序及实现全国性目标施加影响[22]；对地方而言，减少转移支付规模可以有效解决道德风险，遏制地方成本转嫁行为[23]，并且可以进一步缓解“粘蝇纸效应”对地方收入规模扩张的倒逼问题，因为在地方转移支付依存度较高的语境下，转移支付规模越大预示着财政支出分权度越高。由此可见，转移支付规模的适度性应统筹考虑多重因素，在激励兼容的理念下充分权衡激励成本与激励预期收益，以均等化功能发挥的有效性、资金使用的绩效性、地方财政支出行为的合理性、公共品提供的规范性，以及地方经济发展的正向激励为研判依据。同时，为了规避转移支付分配的不规范性引起的地方财政的不可预见性与收入预算编制的不确定性，还应把绩效评价与支出责任划分作为确定转移支付规模最优区间重要的考量因素，从而构建以绩效为依据、与支出责任相匹配的规模适度、结构合理的转移支付体系。

(三)共享税分成比例调整引致地方收入行为

相比于转移支付收入，政府间的分享收入对地方财政行为决策一般会发挥更大的影响作用。在收入分成体制下，共享税的分成比例以及正向激励机制的建设是制约政府间收入划分规模大小的重要变量。不同财政体制下税收征管权和支配权的配置模式使得中央政府与地方政府呈现出不同的信息优势和劣势，从而对收入划分结构的形成及财政收入总规模变化产生直接的影响。在财政包干体制下，虽然中央政府多次利用自由裁量权单方面多次调整财政承包合同，但地方在征管努力程度、税基与税源方面掌握完全信息，为了避免向中央多缴收入，地方往往采取隐藏企业利润或故意减税的策略来藏富于企业，抑或干脆将本该收缴的预算内收入转为(与本地国企与乡镇企业账户关联的)预算外收入[4]，从而在上缴比例和上缴定额既定的条件下能够借助在与中央讨价还价中的优势获得更多的税收收入，继而导致1980年代末和1990年代初中央收入占比持续下降，以及1981年、1982年和1987年中央财政能力小于地方财政能力而向地方借款的情形。在共享税模式下，中央在共享税比例调整权与征管权上处于优势地位，可以根据中央宏观调控与区域统筹发展的需要适时扩大共享税范围与提高分享比例。中央分享比例的提高将在很大程度上降低地方的税收努力程度与发展经济的积极性，从而长远性地减少共享税税源与中央财政收入。

六、政府间收入划分的进路选择：动态调整与稳定协调

政府间收入划分体制的要义在于正确处理收入集中与分散的关系，适时选择合意的收入集中度和分散度。一国经济发展阶段、经济社会发展目标、财政职能定位、财政治理模式等因素的差异决定了各国政府间收入划分没有统一的标准，集中度与分散度的优劣也要结合具体情况加以研判。我国政府间收入划分受到税种划分、支出责任划分、转移支付制度调整、收入划分格局设定等条件的约束，应以调动地方发展经济积极性与增强地方财政能力为立足点，以共享税比例调整和支出责任划分改革为契机，同时构建正向激励的转移支付机制以确保收入划分机制的稳定性与协调性。

(一)共享税比例调整与支出责任划分的联动性推进

当前，政府间收入划分改革的主要目标和导向是确保地方收入的充分性。“营改增”的实施使得以增值税为主导的共享税收入规模进一步扩大，同时，改革造成的减税效应与地方主体税种缺失与为新一轮共享税比例调整带来了新的契机。在目前房地产税尚未出台的情况下不宜新增地方税种以弥补收入不足，否则可能陷入钱穆制度陷阱而增大税制改革的难度，因而在分享型分税为主导的收入划分模式下合理调整分享比例则是一个较好的选项。一方面，共享税属于税收划分中划分税额的一种形式，税种划分的制度安排实行渐进式的增量调整不仅可以降低制度运行的成本，而且也符合分税制的规范性特点；另一方面，共享税比例向地方倾斜应合理确定收入增量比例及不同税种的调整比例。

比例调整涉及到具体的共享税税种结构与搭配组合，即哪些税种应调高地方分享比例，哪些税种收入向中央分成倾斜，而这又需要考虑不同税种的经济社会效应与税收调节功能定位。增值税地方分享比例高会产生严重的地区间受益不公平现象，企业所得税地方分享比例高会带来利弊的双重性，一方面，企业所得税的顺周期性和流动性可能会造成资源配置扭曲和地区间受益不均衡的问题，另一方面，企业所得税的受益税属性及收入规模与企业盈利水平的相关性又能够抑制地方政府的投资冲动，促使地方政府注重经济绩效、改善营商环境，从而有利于转变经济增长方式与提升地方政府治理水平，抑制地方投资的体制性冲动和预算软约束，以及由此产生的机会主义、地方保护主义等[17]。

目前，政府间收入划分改革要兼容提高地方分享比例与适度上移支出责任两个方面，收入划分改革方案的制定要合理依循支出责任划分这一基本前提，从而确保这两项关联性的改革协同推进。从效率的维度看，收入划分改革不仅涉及税种划分，更要确保收入划分与支出责任划分相适应。换言之，收入与支出责任相匹配是政府间收入划分合意性的目标，也是政府间财政关系改革的核心要义。共享税比例调整不仅要充分考量税制改革对地方财政收入的影响效应，而且应兼顾政府间财政共同事权支出责任调整的影响效应，脱离支出责任划分改革而单一地实施税收划分改革会使得收入划分缺乏充分的依据，同时，收入划分格局的稳定性也要视支出责任划分的调整而定。从现代财政制度建设步伐来看，政府间财政关系相对较慢，而在政府间财政关系改革进程中，收入划分改革又滞后于支出责任划分改革。为了进一步解决部分基本公共服务地方支出责任偏重问题，不仅需强化民生领域与外溢性财政事权的上移，更要明确中央与地方的共同支出责任及其规范划分比例。

(二)激励相容与结构优化的转移支付制度构建

转移支付制度在提高地方收入分成比例与减少地方支出责任的改革过程中如何跟进与调整是未来政府间收入划分的一个重要议题，因为地方财政治理的基本架构建筑于地方财政自主权与转移支付制度的有效结合[24]。收入划分、支出责任划分和转移支付构成政府间财政关系的三位一体，这三个环节在相互影响过程中应有序协同，依此来实现兼顾规模适度与结构优化的转移支付改革目标。在其他既定条件约束下，中央政府为了财政稳健性需要对财政支出结构进行相应调整，其中可选择的方案包括：一是提高中央本级支出，减少转移支付；二是减少中央本级支出，增加转移支付。这两种方案对各级政府财政收入与支出责任是否匹配、转移支付均等化功能的发挥程度及对地方财政努力的激励都会产生不同程度的影响。政策选择的关键取决于财政体制改革的目标和所要解决的主要矛盾所在。在地方财政压力随着支出责任上移趋于减轻，以及收支匹配程度逐渐提高到一定程度后，应适时减少转移支付规模以增强中央和地方各级收支的均衡性，从而将各级政府收入与支出责任相适应贯通到位，并切实提高财政体制运行的效率。

在地方财政收支缺口缩小的前提下，地区间财力不均等与基本公共服务不均等的问题还会在一定程度上存在，因而构建激励相容的转移支付制度仍然十分必要。地区间的收入不均等既受诸如地方经济发展水平、分税模式、税收种类，税源分布地区差异等客观因素的制约，也与地方税收努力程度这一主观因素密切相关。在支出责任划分一定的条件下，政府间的收入划分需要在地方自主性收入与转移支付收入之间进行权衡和选择。自主性收入与转移支付收入都是地方获取收入的必需方式，这两个渠道在量上可能存在替代或互补的关系。提高地方税收努力程度与增加自主性收入可能会加大地区间的财力差距，这时加大转移支付就是一种主动的、积极的正向激励，并更多地体现为互补效应。相反，降低税收努力程度与减少自主性收入而导致财政缺口增加时也需要增加转移支付，但这种对转移支付的依赖则表现为一种被动的负向激励，更多体现为一种替代效应，而这又会形成税收努力程度进一步降低、转移支付依存度过高的恶性循环，并形成地方财政对转移支付的动态长期依赖效应[25]。

转移支付体系总体上由一般转移支付和专项转移支付构成。虽然这两种形式的性质不同、功能有所侧重，但实现地区间财力均等化和公共服务均等化是共同性的目标。财力均等化是公共服务均等化的前提条件，由于公共服务提供成本的地区间差异等因素的影响，财力均等化不会自动实现公共服务均等化，因而转移支付的两种方式都是不可或缺的。“区域均衡”是党的十九大报告刻画的新时代政府财政关系的核心特征之一，其根本意涵就是均衡全国区域间的财力分布，而这需要借助完善的转移支付制度加以保障。对地方财力而言，这两种形式都具有收入效应，只是一般性转移支付原则上不限定用途而全权由地方统筹安排，地方可支配财力的灵活性和自主度更大。比较而言，专项转移支付的专用性对地方可支配财力限制性较大。

实践中合理调整转移支付结构应主要从三个方面切入：一是明晰一般性转移支付项目和专项转移支付项目之间的界限与内容。对于用途相似的项目要按一定的性质和标准进行规范分类，而不是单向地将专项转移支付项目调整为一般转移支付项目，重点应减少两种形式都涵盖的民生类公共服务的重复分配。二是适时调整转移支付结构。转移支付结构的合理性不能仅囿于两种转移支付形式占比的高低，更应强调资金使用效率及实施的制度环境。只有在预算管理体制完善、中央对地方能够有效制衡及掌握支出自主权与信息优势的地方政府有动力提高资金使用效率的条件下，扩大一般性转移支付以弥补地方财力不足才具有正当性。三是依据事权与支出责任改革方向完善专项转移支付制度。在专项转移支付的四种形式中，委托性专项转移支付与共同性专项转移支付都是按照政府间的事权划分来分配的[26]。随着我国政府间事权与支出责任划分改革的纵深推进，一方面要继续清理规范专项转移支付项目；另一方面也不能一味强调降低专项转移支付规模，这是源于改革中同时存在影响规模提高和规模降低的两方面因素，前者如共同事权中提高中央承担的支出责任，后者如减少代理性事权。与此同时，通过一些专项转移支付对地方财政支出投向的限制或要求，能够在地方财政支出行为选择与财政支出结构方面产生纠偏效果[27]。总之，在确定专项转移支付适度规模时必须全方位测度其在贯彻中央政策意图、履行宏观调控职能、解决公共产品外溢性问题与缩小区域发展差别这些方面的功能发挥程度，从而有针对性地增减专项转移支付项目，从资金分配和资金使用两个环节来切实保障公共服务均等化目标的实现。