浅析行政诉讼调解制度

潘梦婷

湖北大学，湖北 武汉 430062

一、行政诉讼调解适用的合理性

(一)扩充司法目的的范围

在以往的法律思维中，各类矛盾纠纷的解决，才是司法的主要作用，然而随着我国法治社会不断前进与发展，又有两个新的司法功能出现了，这两个新功能分别是一，促进社会进步。二，扩大民主参与。首先是调解作为一种纠纷解决方案，它具有以下特点，更加柔和，弹性空间比较大，不像判决那样，一定得分处胜诉方败诉方，一胜一败必然导致原被告双方的关系难以修复。所以从化解矛盾纠纷的实际效果来看，往往比判决更能让人接受，同时对社会的稳定和谐也有一定的促进作用。由于行政诉讼双方地位的不平等性，法律价值不是唯一的审判依据，若是多次判决原告败诉会导致社会大众对司法权威的质疑，认为其是官官相互，无法让大众感到公平正义，然而若是判决被告败诉，即行政机关败诉，法院会显得极为慎重，其原因主要在我国司法并不独立，政府掌握着法院的财政，因此在一定程度上法院审理行政案件无法做到真正意义上的公平正义。其次法院通常情况下是在一定的行政辖区内，因此难免会受到地方行政机关的干预。最显著的一个原因就是在我国司法权行政权是相互监督的关系，司法机关应当尊重行政主体的首次判断权。只有在出现新的行政诉讼法第七十条规定中明确了法院是有权判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为的几种情形的情况下法院应当改变原行政行为。毫无疑问，谁都不想败诉的那一方，此时调解当之无愧就是解决纠纷的最佳方案。调解是当事人之间自愿的基础上进行的，协商与让步出现在调解的整个过程中，所以就少了因判决而需要进行的法庭辩论的争锋相对的情形，整个过程就会显得柔和许多，调解所得的结果往往更容易被接受。司法是维护公平正义的最后一道防线，当我们选择司法途径维护权利的时候，往往行政诉讼法就会登上舞台。不容置疑的是行政诉讼法确实是以法律条文的形式在守护着广大人民群众的合法权益，但是它有其自身的缺陷，比如说，它在促进社会进步”的功能来看，它有着其固有的刻板性，很难满足司法实务的灵活性需求。此时出现的行政诉讼调解刚好能够弥补以上不足之处，能更好的起到司法活动对行政行为在实践中的监督作用弥补行政行为相对于社会现实的滞后性，推动行政体系的进步与发展。行政诉讼调解，归根结底还是得行政机关与行政相对人面对面，心平气和的去谈，消除行政相对人自我感觉弱势的心理负担。只有这样扩大民主参与的功能才能真正发挥其作用

(二)便于实现“法律效果与社会效果相统一”

在一起行政案件中，法官要做到化解纠纷与保持好的社会影响相统一，二者缺一不可。既要体现自身的专业水平又要符合大众对判决的接受度。在我国，由于法院的一个行政判决往往不是仅由一个因素决定的，而是由多个因素所制约的，例如当地的经济发展状况，人文地理状况，法院与政府的关系，所以我们可以大胆的下结论，我国有着以下的司法政策：社会效果大于法律效果，其表现在实际的司法实务中就是法院往往会更加重视社会的稳定，换而言之就是更加重视社会的稳定。社会总是在不断的发展，法律有时候无法跟上社会进步的步伐，需要不断的被修订，然而修订法律的时间不是一朝一夕的，因此若是出现了新的行政案件如果明明知道原有的法律已经不再满足现实需要依然强行适用该法律条文，其结果往往是带来较大的不良社会影响。若是此时适用行政诉讼调解，利用其特有的灵活性与变通性，反而会达到很好的社会效果。

二、行政诉讼法中关于调解制度的问题与困境

(一)调解书的内容在履行上出现了滞后性

在司法实务中，存在着大量法官案外调解行政诉讼案子。这种案外调解，有其特有的优势，即能够维持社会稳定，能够产生良好的社会效果。但是劣势也是实际存在的。比如说，我国的行政诉讼法起步较晚，虽然它是以限制公权力保护私权利的一部公法，但是由于我国的传统文化里有着官本位的思想，在普通民众心里，一旦行政相对人与行政机关之间有了纠纷，行政相对人就会下意识的认为自己处于弱势的地位。不会相信法官会公正的判案，反而会认为法院会与行政机关联合起来损害自己的权益。再比如说，任何案件无论是以调解结案还是以判决结案，其最终目的是能够落实其最后的处理结果，若一份调解协议没有执行力，那么就没有约束力，与一张废纸的差距不大，行政相对人经过了那么久的维权与等待，却没有最终切实维护好他们的权益，所以行政相对人自然就会采取的其他的方式来维权，此时微博，电视媒体就变成了他们的维权工具，在他们心目中事情闹的越大，影响越大，问题才能真正得到解决，而不会去考虑社会是否稳定和谐。

(二)行政诉讼调解适用范围列举不科学

自由裁量权是法官在判案过程中行使的一项重要权力，其运用的是否得当直接关系着社会效果。所以法官在行使这项权力的时候，一定要考虑到当时的立法背景，立法目的，并结合自身掌握的法学理论知识和实务经验，发挥自身的主管能动性，将自由裁量权真正的价值发挥出来。自由裁量权运用得当会促进个案的公平正义，突破法律滞后性，呆板性的局限，但是也不可随意适用该权力，因为该权力的滥用会破坏社会的和谐稳定。

针对我国《行政诉讼法》第60条规定：调解它适用于行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权案件。这里的“自由裁量权”规定得比较模糊。行政诉讼法规定，行政诉讼适用有限调解。自由裁量权不是任意适用的，它必然要有一定的法律依据。比如说实务中发生的、一方人数众多引发的纠纷，行政合同引发的矛盾也存在着调解的现象。然而这类的纠纷我们在现有的法律条文中找不到依据，因此我们不能随性的将其认定法院可以自由裁量的案件。

三、行政诉讼调解制度的建议

(一)完善行政案件跨区域集中管辖

在司法实务中，由于法院地处行政机关的管辖范围之内，其财政无法独立，通常表现是政府掌管着法院的财政。一旦法院在审理本辖区的行政机关的时候，往往会有行政机关干预他们独立判案，通过各种方式的施压，让法院劝说行政相对人撤诉，或者判决自己胜诉。毫无疑问这种处理方式会大大损害行政相对人的权利，不利于实现社会的公平正义，甚至还会有损司法的权威。而完善行政诉讼案件的跨区域集中管辖能够很好的解决调解协议的内容不能够及时得到履行的问题，同时也是为了解决“案外”调解现象的发生，因此这一方法在司法实践中也获得了良好的社会效果。

(二)对适用调解范围的建议

新的行政诉讼法明确了行政诉讼调解的范围，但是其科学性有待于进一步提升。实际上在新行政诉讼法修改之前，学者们对于行政诉讼适用调解的范围都提出相应的意见，有依据行政行为种类采取肯定式列举方式的学术观点，也有否定式列举的学术观点，但是无论采取何种观点都总有缺点，即总是无法摆脱遗漏的缺憾。在我国调解的范围是作为例外情形对待，究其原因是行政诉讼调解的特殊性以及我国行政诉讼法一般原则规定不可调解。新行政诉讼法双重标准的正面列举方式缺乏科学性，决定调解适用的是行政机关的裁量权，而不是具体行政行为的种类，只有行政机关具有裁量权的行政行为引发的案件才适用调解，而裁量权的有无并不是由行政行为种类决定。因为任何种类的行政行为都可能分为裁量性行政行为和拘束性行政行为。即使是行政赔偿案件、补偿案件，如果对诉争事项法律已经做出明确的羁束性规定，那么也不能以调解的方式结案，要想以调解的方式结案，必须要有法律依据。因此，我建议将行政诉讼适用调解的范围直接表述为行政机关行使法律法规规定的自由裁量权，因裁量权权幅度提起的诉讼。

(三)把握自由裁量权

在我国，行政诉讼第六十条明确规定了，自由裁量权的案件可以调解，但是该自由裁量权必须是行政机关在法律，行政法规规定的范围内行使。这里的“自由裁量权”规定得模糊。自由裁量权运用得体恰当，可以促进个案的正义，防止机械的适用法律条文伤害个案的公平正义，还能否充分调动行政部门工作人员的工作积极性，提升工作效率。行政诉讼调解适用范围中对行政机关的自由裁量权行为的把握应当从以下两方面着手。第一，行政机关的自由裁量权必须要有法律法律、行政法规或地方性法规作依据，行政机关因行使了该自由裁量权作出行政行为而引发的行政诉讼案件方可适用调解。其次，基于自由裁量权的行政行为存在的是合理性、正当性的问题，如果行政机关超出了自由裁量权范围所做的行政行为性质上属违法行为，无论相对人是否愿意接受这种结果，行政机关违法的事实都是客观存在的，这一点是毋庸置疑的。因此，一般情况下当行政机关行使自由裁量权作出违法的行政行为时，是不适用调解的。只有在行政行为虽在自由裁量权范围内作出，但有新行政诉讼法第70条的滥用职权、明显不当的问题时才能适用调解。因此，在行政诉讼中对行政机关行使自由裁量权的案件进行调解时应严格把握上述两点，不可大量的适用调解来进行处理行政案件，只有满足相应调解的行政裁量权案件才能适用调解。