依法治国方略下民办高校依法治校建设困难思考*

吴永桥

武汉华夏理工学院，湖北 武汉 430223

自2003年7月17日教育部发布《关于加强依法治校工作的若干意见》开始，教育系统开展了一系列的依法治校创建活动，教育部及各省级教育行政部门分别针对各级各类学校选定依法治校示范校开展试点。通过试点、创建，探索了一些理论与实践成果，伴随着我国全面推进依法治国的不断推进，给依法治校提出了新要求、新内涵[1]。民办高校是高等教育重要的组成部分，在依法治国方略下，民办高校依法治校建设发展中还存在较多困难。

一、教育系统依法治校建设发展概述

(一)教育系统依法治校的推进

2003年，《关于加强依法治校工作的若干意见》明确了教育系统依法治校建设意义。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确要求“大力推进依法治校”，国家从立法层面全面推进依法治校，于2012年11月22日，印发了《全面推进依法治校实施纲要》[2]。在这个时期，教育系统也陆续出台了一系列的法治文件，如《高等学校章程制定暂行办法》和《学校教职工代表大会规定》，为高等学校管理及民主治校提供了政策依据。2014年10月23日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对全面推进依法治国作出战略部署，在国家法治化道路上进一步推进了教育系统依法治校内涵建设工作。

(二)民办高校依法治校的建设

民办高校是高等教育重要的组成部分，坚持社会主义办学方向是根本，一直以来，以2003年9月1日实施的《中华人民共和国民办教育促进法》为准绳，推进着民办教育事业的健康发展。针对民办高等教育事业可持续发展，顺应时代特征，2013年6月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议、2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议先后对《中华人民共和国民办教育促进法》进行了两次修正，为民办高校依法治校明确了政策导向。湖北省自2006年发布《关于推进依法治校工作的意见》之后，先后选定了五批依法治校示范校试点学校，推进高等学校依法治校的内涵建设工作，武汉华夏理工学院获批第三批“湖北省依法治校示范校”试点学校。2015年8月，湖北省教育厅针对民办本科高校党委书记举办了“加强党的领导 推进依法治校”专题培训班，要求民办高校以立德树人为根本任务，全面推进依法治校工作。

二、民办高校依法治校建设困难

围绕依什么“法”、怎么“治”、为谁“法治”的系统梳理，当前，民办高校依法治校法规政策还需健全、实施范式待完善、主体对象应强化等困难。

(一)民办高校依法治校法规政策还需健全

无规矩不成方圆，顺应时代发展要求，《民办教育促进法》于2013年和2016年紧密修订两次，旨在结合新形势新时代，把握民办高等教育脉搏，促进民办高校健康可持续发展。但民办高校依法治校法律法规亟需从“下位法”层面进一步健全。

其一，省级教育行政部门政策导向存在“单向性”。主要表现在政策支持“单向性”和政策指导“单向性”等两个方面。一方面，当前，民办高校普遍反映省级教育行政部门对学校依法治校支持力度大，从支持方式方面，主要是以经费支持方式实施，包括专项资金方式、立项方式等，也有一些给予荣誉支持，如示范校、示范中心、标杆等称号。但从支持方式反映，主要是根据地方省级教育行政部门单方面发展需求或落实上级省级教育行政部门相关要求而“临时”制定的，只是针对省级教育行政部门短期发展需要给予的政策支持，也欠缺长期效益及长远规划。另一方面，当前，民办高校普遍反映省级教育行政部门对学校依法治校的指导以检查方式为主。以检查方式的指导主要是宏观层面的，属于“单向性”的、“走马观花”式的指导，大多只是框架性的指导，没有从细节之处进行剖析，给予微观层面的、具体的指导意见欠缺，甚至一些检查缘于顾及民办高校面子，以优点鼓励为主，对于不足则是点到为止，以致“点评式”指导或基本未指导。同时，检查式指导所获得的信息及资料存在一定的不对称，以致指导意见与民办高校的实际存在差距。

其二，社会中介机构评估处于“无政府”状态。主要表现在政府需求处于设想谋划阶段和社会中介机构处于自主发展阶段等。一方面，引进社会中介机构对民办高校进行评估还处于酝酿时期，省级教育行政部门亟待出台相应的政策法规，向社会中介机构进行招标以全权委托其对民办高校办学进行评估，或与社会中介进行合作以对民办高校办学进行评估。另一方面，社会中介组织并未与高校对接，也未与省级教育行政部门对接，其信息来源未向社会公布，同时，其评估的标准及体系也未向社会公布，处于自发自由发展时期。

(二)民办高校依法治校实施范式待完善

2010年，国务院办公厅公布了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，确定了改革试点的十大任务，其中，“改革高等教育管理方式，建设现代大学制度”是十大任务之一，民办高校实际构建现代大学制度是民办高校依法治校实施的关键[3]。虽然民办高校依法治校实施范式沉淀了一定的经验成果，依然存在一些不足，需要进一步完善。

其一，自主化管理决策监督机构建设标准缺位。缘于民办高校属于民办非企业性质，严格意义上讲，《公司法》不适用于民办高校。但当前，民办高校是投资方的一份产业，大多都以公司建制成立董事会之类的决策机构。然而，一些民办高校套用但未完全按公司建制成立董事会之决策机构，在建设中存在一定的随意性。是否应该成立监事会，如何成立监事会，成立监事会的标准，这些民办高校依法治校标准化建设应当思考的议题。缘于一些民办高校领导层来自于举办方，一般情况需要人力资源领导和教学领导进入，因为关系到职称评聘及教育教学，但大部分没有教授级别的职称，无法进入学术委员会，导致学术委员会的标准制定之后无法落到实处，学术决策机构建设与民办高校特征不匹配。

其二，制度化管理平衡制约机制不够权威科学。主要表现在民办高校章程的“宪法”地位及作用未突显、民办高校内部控制的“人治”现象依然存在等两个方面。一方面，建立章程的民办高校，其权威性及科学性都有待考究，大学依法治校，首先就是要变“人治”为“法治”，按照规章制度办事，学校领导和各部门的决策都应依照相关的规章行事[4]，但但长期以来，民办高校治理中一直存在“人治”现象，科学性严重不足，学校领导的民主决策、公开决策和依法决策的意识不足。

其三，规范化管理标准体系构架亟待有机建立。主要表现在民办高校办学活动依法规范的基础作用需夯实、依法治校运行机制的关键作用盼凸显、依法治校理念渗透的保障作用待丰富等三个维度。综合分析学校层面、教师层面和学生层面等三个层面的依法规范性，其在规范化管理标准体系整体构架中的基础性作用亟待夯实。当前，民办高校依法治校运行中，运行机制的关键性作用未得到凸显，组织架构建设需完善，运行制度需要优化。依法治校理念认识需要加强，依法治校环境氛围需要营造。

其四，民主化管理沟通机制期待落地生根。当前，民办高校教职工代表大会和工会组织是师生合法权益维护的重要机构。在民办高校运行中，虽然都成立了教职工代表大会和工会组织，但其职责落地生根，需要认同与支持。主要是在教职工代表大会的民主管理监督需强化、工会组织维护师生合法权益需为首要任务这两个方面。

其五，权益化管理保障实施细则需要明确清晰。师生申诉制度、教职工参与决策以及学校分类管理是教师权益保障的重要表现形式。但权益保障实施的细则并不明确，也不清晰，对师生合法权益的保护作用力不足。主要表现在师生主人翁精神表现平台欠缺、分类管理对师生权益影响不明等两个方面。

(三)民办高校依法治校主体对象应强化

中国共产党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了推动全社会树立法治意识的重大任务。推动全社会树立法治意识，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，对于全面推进依法治国、建设社会主义法治国家具有重要意义[5]，在全面依法治国背景下，民办高校依法治校主体对象的法治意识盼强化。

其一，教师法治意识需强化。当前，民办高校依法治校工作不断推进，但教师学法、用法及依法办事方面依然存在一些不足之处。主要表现在教师学法不全、用法不足以及依法办事欠缺等三个方面。

其二，教师法治意识需系统。当前，民办高校依法治校工作不断推进，但学生在学法、用法及依法办事方面依然存在一些不足之处。主要表现在学法认识片面、用法不理想以及依法办事满意度不高等三个方面。

三、民办高校依法治校建设对策思考

针对民办高校依法治校建设困难，民办高校依法治校需要从完善民办高校依法治校依据的法律法规、构建民办高校依法治校治理的内涵建设体系、全面提升民办高校依法治校能力等三个维度展开研究，提出对策。

(一)完善民办高校依法治校依据的法律法规

依法治校是一个长期的不断完善的工作，是全面依法治国在学校的具体表现，尤其针对民办高校的特征，“单向性”的政策支持，可能无法完全满足民办高校发展需求。通过双向沟通，细致梳理民办高校依法治校中普遍性及独特性的需求，综合民办高校自身需求及省级教育行政部门需求，制定民办高校信法治校政策支持规范，规避省级教育行政部门在政策制定中“单向性”问题。

面对政府需求处于设想谋划阶段和社会中介机构处于自由散漫发展阶段，政府或社会中介机构，需要任何一方愿意主动“破冰”，以实现社会中介机构出力评估、政府认证的第三方评估机制。为此，在民办高校办学评估中，省级教育行政部门亟待出台社会中介机构评估民办高校办学水平及质量的细则，借助第三方力量进行评估。同时，也保证评估的公平性、公正性、规范性、约束性。

(二)构建民办高校依法治校治理的内涵建设体系

针对自主化管理决策监督机构建设标准缺位，可采取以下对策：要制定一个细则，明确提出学校校长必须进入董事会；制定一个细则，明确学校法定代表人的任命，各民办高校实施统一的标准；加强党组织建设的关键在于队伍，重点在协调董事会(或理事会)、学校行政及党组织等三者关系。面对民办高校学校领导层组成结构的特征，针对民办高校学术委员建立制定分规程，对民办高校学术委员会之类学术决策组织成立具有现实应用价值。

针对制度化管理平衡制约机制不够权威科学，可采取以下对策：学校章程作为民办高校的根本大法，需要对学校的文化及历史进行梳理，需要通过全校师生进行研讨完成，不能只是几个人几天功夫梳理完成。在日常管理制度方面，要加强法治建设，推进科学化水平。

针对规范化管理标准体系构架亟待有机建立，可采取以下对策：规范化管理的要点在于标准建设，关键在于体系完善。当前，民办高校办学活动依法规范、依法治校运行机制及依法治校理念渗透存在“碎片化”，需要探索标准有机融合，系统构架。

针对民主化管理沟通机制期待落地生根，可采取以下对策：创建和谐校园，营造民主治校氛围；学校的管理工作要实行民主集中制；加强高等学校内部管理制度建设，建立科学有效的工作运行机制。

针对权益化管理保障实施细则需要明确清晰，可采取以下对策：严格贯彻执行《普通高等学校学生管理规定》，及时修订学校有关大学生管理的规章制度，取消与国家现行基本法律不一致的特殊规定。另一方面，高校应该根据《教师法》的相关规定保护高校教师的合法权益，合理制定工作量要求，合法规定假期等。当教师出现严重侵犯学生合法权益的行为时，要公正严肃地处理，杜绝教师侵犯学生人身权的违法犯罪行为。

(三)全面提升民办高校依法治校能力

营造良好的学法氛围，民办高校党委要树立法制观念，加强法律知识的宣传教育；构建良好的用法环境，厘清依法治校与以法治校的关系，坚持董事会领导下的校长负责制，加快中国特色现代大学制度建设；树立良好的依法办事意识，民办高校领导干部要率先树立法治理念，加强法治管理的评价体系建设，严格落实违法问责追究制度。

四、结语

依法治教是依法治国方略在教育领域的具体体现，依法治校是依法治教在具体工作中的核心体现。虽然民办高校的办学体制不同于公办高校，但作为高等教育的重要组成部分，民办高校坚持社会主义办学方向与公办高校是一致的。依法治校为民办高校发展提供法律保障，为各项制度建设打下坚实的基础，是民办高等教育事业发展的必然要求。依法治校建设研究是一个长期的、与时俱进的过程，需要在全面依法治国方略背景下深入探索研究，推进民办高校依法治校实效性。