新型城镇化政策执行异化和地方政府行为纠偏——基于复杂经济战略背景的研究视角

邓晰隆，宋 丹，陈 娟

(1.兰州理工大学 经济管理学院，甘肃 兰州 730050；2 甘肃省委党校(甘肃行政学院)公共管理教研部，甘肃 兰州 730070)

一、引 言

近年来，国际各种经贸摩擦层出不穷，全球经济竞争进入了白热化阶段，世界经济环境异常复杂[1]，为了应对复杂的世界经济环境，中国必须要以最大的可能、最快的速度取得世界经济竞争的优势地位。为此，中国政府在最近几年相继出台了一揽子国家层面的经济振兴计划，例如，自2014年提出《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(以下简称《规划》)之后，根据变化的经济环境相机推出了“一带一路”“互联网+”“工业4.0”“供给侧改革”“中国制造2025”“乡村振兴战略”等。在如此短的时期内推出如此之多的国家经济振兴计划恰好印证了当前的经济环境异常复杂，经济发展面临的挑战异常严峻。因此，我们就必须要充分领会各项国家经济振兴计划的核心要领，并且不折不扣地严格执行才有可能取得预期效果。然而，在如此复杂的经济环境下，地方政府对各项经济振兴计划都要做到“无异化”的执行确实有一定的难度，而且某些政策的执行异化是在不知不觉中发生的，即政策执行者主观上并非想选择性地执行政策，但最后的结果仍然出现了政策执行偏差，而由于地方政府的局部利益而产生的主观性执行异化现象就更是数不胜数了[2]。如果每一项政策都存在这样那样的原因而出现执行异化，经济振兴战略的初衷不但难以达到，而且还会将经济发展推向恶性循环的深渊。

近几年来，密集地推出如此多国家层面的经济振兴计划，那些后出台的计划其实并不是对先出台计划的否定，它们都是相机应对复杂经济环境的抉择，都是相互补充和完善的结果，这些国家层面的计划实质上是一脉相承的，它们之间的关系是具有整体性和系统性的，都是为了振兴中国经济服务的[3]。所以，它们在被执行过程中并不存在本质的矛盾和冲突，但在操作层面，仍然可能会因为地方政府局部或者短期利益的驱使而出现政策执行的冲突，这就为地方政府提供了滋生政策选择性执行的土壤。《规划》提出至今已经过去5年了，其实施也遭到了地方政府的执行异化，但是，从中国经济的实践来看，城镇化的快速推进一直被认定是中国改革开放40年经济高速发展的重要推手[4]，所以，《规划》在一定程度上可以作为其他后续经济振兴计划的基础和起点，如果《规划》执行出现了异化，不仅新型城镇化战略的初衷无法实现，而且其他后续经济计划预期目标的达成也将受到严重影响。基于此，本文将尝试对地方政府在落实《规划》过程中可能出现的执行异化现象展开深入研究，并希望能够有针对性地提出相应的地方政府行为纠偏建议，为实现经济战略的预期目标奠定政策执行层面的基础。

二、《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出的背景梳理和内核思想解读

《规划》[5]一共包括八篇，三十一章，囊括了提出新型城镇化的背景、意义、指导思想、发展目标、实施内容、实施步骤和实施评估，内容十分丰富，涉及的范围也十分广泛。根据《规划》的内容，我们不难发现新型城镇化之所以称之为“新”，主要是区别于过去传统的城镇化。在改革开放之前，中国农业人口占比过重，农村存在大量的剩余劳动力，也就是Lewis[6]在二元经济论中所提到的零值劳动力。改革开放之后，放开了农民在空间上的流动管制，大量的农村零值劳动力开始涌向城市，所不同的是，这部分劳动力在农村时被定义成“零值劳动力”，但到了城市务工时，由于改变了农民的生产内容，其边际产量亦不再为零，而成为城市第二三产业价值的主要创造者[7]。因此，在大量农民进入城市后，城市经济得到了迅速发展。从大量农村剩余劳动力涌向城市的时间算起，单从经济发展的数据来看，城市经济增长与农村剩余劳动力进入城市的规模之间存在着显著的关联性[8]。又由于进城务工农民获得了明显高于农业生产的收入，这既改善了农村生产资料无法满足农村生产需要的矛盾，又提高了家民的家庭收入，使得农民从农村向城市的迁徙行为同时得到了农村和城市的欢迎。综上所述，过去传统的城镇化主要是解决了农村零值劳动力转移到城市后的边际产能问题，传统城镇化所关注的焦点也仅仅局限于城镇化的规模，因为只要城镇化规模在不断扩大，就会有更多农民进入城市，他们的边际产能就会不断被释放出来，城市经济发展也就会实现较为理想的增长速度，农民家庭的收入水平也就能得到较快提高，农村脱贫的速度也将会得到更快提升。

然而，随着科技的不断进步，经济发展水平的不断提升，产业结构的不断升级，最直接的后果就是进城务工人员的职业技能素养已经越来越不能满足产业结构升级之后的新要求[9]；或者说，进城务工人员在他们技能水平范畴之内的边际产能递减现象已经变得越发严重。一方面，这使得进城务工人员在城市中的可持续发展压力不断增大，相对经济地位也在不断降低；另一方面，升级之后的产业发展却又产生了较大的劳动力缺口，这说明城镇化与经济发展之间的均衡状态已经被科技进步和产业结构升级所打破[10]。由于科技进步和产业结构升级是不可逆的趋势，经济发展也不可能出现倒退的可能，因此，城镇化与经济发展的关系要形成新的均衡只能依靠改变原有的城镇化模式。在这样的背景下，国家终于在2014年出台了《规划》，确立了新型城镇化建设的国家战略，新型城镇化建设规划的核心思想更加强调以人为核心的城镇化，注重保护农民利益，与农业现代化相辅相成。新型城镇化建设不是简单的城市人口比例增加和规模扩张，而是强调在产业支撑、人居环境、社会保障和生活方式等方面实现由乡到城的转变，实现城乡统筹和可持续发展，最终实现人的无差别发展。

三、新型城镇化政策对地方政府行为方式影响的分析

我们可以从上述《规划》的核心思想中提炼出三个与传统城镇化相区别的要点：首先，新型城镇化建设不再像传统城镇化建设那样，只关心如何促进城市经济的快速发展，而是要使城市和农村一起发展。其次，新型城镇化建设不再像传统城镇化建设那样，只关注经济发展的规模和速度，而是要更加关注经济发展质量的提升。最后，传统城镇化导致农民工在城市中无法享受到与城市居民平等的经济社会地位和福利水平，而新型城镇化建设则是通过统筹城乡发展，实现农村人口与城市居民在就业机会和社会福利上的公平发展。因此，《规划》所带来的政策效应必然会对地方政府的行为方式产生不同程度的影响。

(一)地方政府需要将部分经济资源向农村配置

依据《规划》的核心思想，新型城镇化要求城市和农村要共同发展，也就是说要通过缩小城乡差距来完成城镇化过程。然而，自改革开放以来，中国的城乡差距实际上是在逐年扩大[11]，而且随着城镇化的不断推进，将会有更多的农村人口被市民化，农村人口数量将大幅减少，那么，在农村人力资源减少的情况下还要加快农村经济发展，这在当前一直靠人口红利来支撑经济增长的模式下，本身就是一个伪命题。要将这个伪命题变成一个真命题，就必须将农村和城市统筹考虑，将农村资源纳入城市经济发展体系的一部分，涉农产业的发展也是城市经济发展的重要组成部分。无论是进行农业工业化，还是进行农业现代化，或者是进行农业供给侧改革，都需要城市向农村配置更多的资本、技术和管理等要素，来提升农村资源的配置效率，提高农村经济发展与城市经济发展的协同性。这不仅需要增强农村的生产能力，还需要优化农村的产出结构；不仅要通过投入更多经济资源促进农村经济发展，还需要通过结构性投资加强农村经济与城市经济的联系，最终将农村经济融入到城市经济发展的体系之中，使之成为城市经济的重要组成部分。例如，投入更多资本、技术和管理等要素对农业产出进行深度加工，就可能实现农业工业化；通过投入资本、技术和管理等要素将家庭联产承包责任制后农村土地细碎化的生产模式经过土地流转和土地入股等方式引入城市战略合作者，把农村零散的土地资源改造成技术先进的现代农场，就可能实现农业现代化；城市涉农企业通过现代商务平台，与农民进行订单式生产合作，通过信息技术调整农村的产出结构，就可能实现农业供给侧改革。但上述这些美好的愿景都是以地方政府将农村经济资源系统地纳入到城市经济发展体系之中为前提，鉴于已经形成的较大城乡发展差距，要将农村经济纳入到城市经济发展体系中来，使农村的经济发展能够追赶得上城市发展的步伐，地方政府就必须向农村投入更多的经济资源。

(二)地方政府需要将经济结构调整作为经济工作的重要内容

既然地方政府需要向农村投入更多的经济资源，将农村经济发展纳入到城市经济规划系统之中，同时还要承接城镇化所产生的农村人口转移，而农村需要面对在人口减少的情况下实现经济增长的难题，这也就意味着，农村需要通过农业工业化、农业现代化或者农业供给侧改革，在一定程度上使农村成为城市经济生产要素的供给基地，以实现城乡在经济总系统中的区位分工。依此逻辑，地方政府就必须要加快调整城乡经济发展的产业结构和经济发展模式，使城市拥有相对应的产业去对接农村经济的新发展，这种城乡产业对接就必须在经济实现增长的基础上对原有的城市经济结构进行调整，使城市经济结构不仅能够高效率地去对接农村在农业工业化、农业现代化或者农业供给侧改革之后的新发展，还要在这一过程中创造出更多的就业岗位，以消化城镇化所带来的农村人口转移。因此，地方政府需要将经济结构调整作为经济工作的重要内容。

(三)地方政府需要对外来务工人员给予更大的社会福利投入

新型城镇化建设的核心思想是要坚持农村人口和城市人口无差别地共同发展，而城镇化建设推进的结果是，大量的农村人口将会分批次、分层次逐渐转移到城市，最终成为城镇居民。外来务工人员将是新型城镇化建设能否成功实现的关键人群。首先，外来务工人员是城市经济发展中重要的人力资源，也是经济实现增量发展的重要源泉。其次，外来务工人员在空间上移动的自由度较大，且移动成本也相对较低，这为城市产业结构调整提供了便利。最后，外来务工人员是连接城市经济和农村经济的关键纽带，在城市产业对接农村经济的过程中发挥着不可替代的作用。因此，能够吸引更多外来务工人员是地方政府能否成功实现新型城镇化的关键。然而，外来务工人员在城镇化建设推进过程中也会遵循自利决策机制，也会根据自身收益最大化的原则采取用脚投票的方式表达自己的价值判断，所以，地方政府需要对外来务工人员给予更大的社会福利投入，以留住甚至吸引更多的外来务工人员为本地区的经济发展服务。当然，随着经济社会的不断发展，对外来务工人员的界定也变得更加宽泛，外来务工人员所包含的对象已经不再仅仅局限于农村剩余劳动力了，还包括所有不具有某一具体城市户籍的，又能够对该城市经济发展作出重要贡献的所有人群。目前，各地方政府吸引外来人口的竞争已经变得十分激励了，例如，上海和广州提出“租售同权”来吸引外来人口[12]，成都实行了“人才安居工程”[13]，苏州更是采用“退还三年个人所得税”政策来吸引人才[14]，总之，2017年以来，全国各大城市已经开始了人才抢夺大战。

(四)地方政府需要加速新型城镇化进程以取得未来地方经济发展的竞争优势

新型城镇化建设规划属于现阶段一项重要的基本国策，地方政府必须无条件地积极响应，而且还需要又快又好地去执行以达到《规划》的预期目标。但是，这并不是地方政府积极响应新型城镇化建设规划的唯一原因。其实，地方政府在积极响应和执行新型城镇化建设的事项上是具有天然动机的，因为地方政府的发展一直存在竞争驱赶现象，地方政府想要取得在未来经济发展竞争中的优势地位，就必须拥有一个相对较高的起点[15]。然而，在目前的经济形式下，全国经济都需要通过技术进步和供给侧改革来对产业结构进行调整和升级，以让经济增长重新获得驱动力。当前，整个中国经济恰好处在一个十字路口，面临重新洗牌，这正是地方经济发展竞争格局发生变化的时间窗口，如果谁在这个关键的时间窗口率先完成产业结构调整和升级并将其固化，谁就能率先重新获得新经济增长的驱动力，谁也就会在未来的地方经济竞争中取得优势地位。显然，新型城镇化建设就是最好的契机，正如前文所阐述的那样，新型城镇化建设需要城市和农村一起发展，城市需要通过整合农村资源进行统筹城乡产业体系，从而实现地方经济产业结构调整、升级并固化。因此，地方政府为了能够在未来经济竞争中获得优势地位，对于加速推进新型城镇化建设实际上具有天然的内在动机。

四、地方政府对新型城镇化政策执行异化成因的分析

(一)基于地方政府行政收益考虑的政策执行异化

1.地方政府更倾向于执行量化程度较高的城镇化政策

政府的行政收益主要体现在两个方面：一是如果政府的某些行政行为能够使得政府的物力、财力的获取能力以及政府的影响力和支配力都变得更强，那么，这些行政行为就会给政府带来行政收益。二是如果政府的某些行政行为能够使得行政官员的工作内容得到更明显、更好的认可，那么，我们也可能将这些行政行为视为具有行政收益的行为。而上述两个方面的行政收益在实践中都是以政府官员的行为意愿为依托的，更通俗地讲，越能让行政官员付出更大努力的行政行为往往越能带来更大的行政收益。基于这样的定义，笔者认为，地方政府在实践中一般会更加倾向执行量化程度较高的城镇化政策。因为城镇化政策的最终落实是以具体的地方政府行政工作为载体的，要完成名目繁多的行政工作就需要行政官员付出相应的努力，而在众多被完成的行政工作中，总有一些工作可量化的程度比较高，而另一些工作却难以量化。那些量化程度较高的工作内容则可以更加明显地展现在人民群众和上级领导面前，行政官员付出的工作努力更容易被看到并得到认可，这对于行政官员后期的晋升十分有利；而那些难以量化的工作却难以被看见和认可，行政官员完成这类工作自然也难以获得像前者那样的行政收益。因此，遵照行政官员的自利决策机制，至少他们会对量化程度较高的工作内容表现出更大的兴趣，在执行中会给予优先选择。

2.地方政府更倾向于执行直接提升财政收入的城镇化政策

地方政府的行政行为在微观层面可以被理解为行政官员行为意愿的综合反映，但是，行政官员的行为也不能完全按照有利于自身利益的原则进行，毕竟地方政府最终代表的是广大人民群众的根本利益，地方官员没有公器私用的权力，政府制度设计的着力点在于修补公器私用等腐败行为的制度漏洞，这些腐败现象最终不是地方政府行政行为的主流，故不属于本文讨论的范畴。由此我们假定：能够最终影响地方政府行政行为的官员都是合格的官员，不存在触碰党纪国法的腐败行为。而在地方政府行政行为的宏观层面，行政收益则主要体现在地方政府对物力、财力的获取能力以及政府影响力和支配力方面。在城镇化政策执行过程中，地方政府的一部分行政工作内容是为新型城镇化建设提供必要的硬件做准备的，而另一部分行政工作内容则是需要惠及民生的，或者说，在城镇化政策执行过程中，地方政府的一部分行政工作的结果是能够对地方财政收入增长作出贡献的，而另一部分行政工作则是不能增加财政收入的，甚至还会产生财政支出。按照前文对行政收益的定义，地方政府自然会优先执行能够增加财政收入的城镇化政策，因为获取财政收入的能力在当前地方政府考核体系中占据了较大的权重。

3.地方政府更倾向于执行能够形成行政特色的城镇化政策

各地方政府所管辖的行政区域都具有不同的自然资源禀赋和人文历史禀赋，这就意味着各地区有不同的经济发展模式和行政管理模式。“一刀切”的行政管理模式和毫无特色的经济发展模式往往意味着该地区的经济要素没有得到优化配置，该地方政府的行政能力至少不是处于领先地位。因为在实践中，不同的自然资源禀赋往往只存在着少数几种甚至只有一种资源配置的最优方案，不同的人文历史禀赋往往也只对应着少数几种甚至只有一种最佳的行政管理模式，所以，地方政府在开展行政工作时，有着天然的追求行政特色的兴趣。本文的这一表述并不存在批评的价值判断，恰恰相反，本文的表述正是对这种追求行政特色的行政生态给予的肯定，因为地方政府行政特色形成的过程也恰恰是经济资源配置方式和行政管理模式不断优化的过程。然而，经济资源配置方式和行政管理模式的优化也是需要付出努力的，这种努力在现实中往往是以政府的财政支持和政策投入为依托，即任何一种行政特色的形成基本都可以被解读为：某一地方政府为了实现该行政特色所投入的行政资源至少高于其他地方政府在该领域投入的平均水平。基于此，我们可以简单地总结出行政特色的成本公式：行政特色成本=(自然资源禀赋+人文历史禀赋)×高于全国平均水平的行政资源投入。那么在新型城镇化政策执行过程中，只要有与地方政府的自然资源禀赋和人文历史禀赋相切合的城镇化政策，地方政府在执行时就会表现出更大的投入偏好。

4.地方政府更倾向于执行城镇化政策中耗时周期较短的政策

任何政策从开始执行到收获执行效果总会经历一个时间周期，只是不同政策的执行可能会出现不同长度的时间周期。实践中，各地方政府在对多个不同时间周期的城镇化政策进行优先等级排序时，往往会更加倾向于优先执行时间周期较短的政策，地方政府的这种偏好可以从如下两个方面进行解释：一是城镇化政策的执行成本和执行收益往往都具有一定的不确定性。即便很多城镇化政策是中央政府制定的，中央政府对城镇化政策的执行收益虽然也是有预期的，但最终的执行收益始终都不可能完全符合预期。因此，政策制定是否科学？只有实践才是唯一的检验标准。而在实践中，地方政府在对政策的理解上远比不上中央政府那般清晰，而中央政府对政策的执行效果预期尚且都不能完全达成，对于地方政府而言，其执行收益的不确定性就会更加严重。现实中，任何行为主体对不确定性都具有天然的回避动机，地方政府在行政过程中也不例外，由于政策执行周期越长，其执行成本和执行收益的不确定性也就越高，因此，地方政府更倾向于执行城镇化政策中时间周期较短的政策。二是地方政府行政官员的任期和政府考核周期也是地方政府选择短周期政策的重要原因。这是由于每一位负责某一具体政策执行的行政官员都希望能够在自己的任期内收获政策执行的全部收益，也希望自己的努力能够在考核周期内得到公众和上级部门的认可。基于上述两点，地方政府在新型城镇化政策的选择性执行中，会更加倾向于短周期城镇化政策的执行。

(二)基于地方政府行政成本考虑的政策执行异化

1.地方政府更倾向于执行与原有政府职能重叠部分的城镇化政策

地方政府的行政收益需要在各项政策执行的不断推进中才能逐步得到体现，行政行为方式也需要在各项政策执行过程中才能逐渐得到完善，所以，一般情况下，政府职能的履行程度远远低于理论上的行政预期。但在现实中，无论是上级政府还是社会公众一般都会结合当前的经济社会发展水平、支撑行政行为的技术条件以及行政行为发生的环境作出一个较为客观的评价，甚至是较高宽容度的评价，即地方政府在实践中可能会存在大量本应履行而没来得及履行的政府职能，这往往是由政府的客观行政环境条件所造成的。实践中，地方政府为了实现最终整体行政收益最大化，往往会结合当前的客观条件对众多行政工作进行轻重缓急的排序执行，或者对一些行政工作进行暂缓执行，即地方政府在行政过程中存在着部分理论上的政府职能来不及去履行，这些来不及履行的部分政府职能内容，可能恰好就出现在后来的新型城镇化建设《规划》的要求中。因此，新型城镇化政策并非完全是中央政府额外加给地方政府的行政要求，这些政策中可能有相当部分仅仅是原有政府职能未履行工作内容的一种重现，只不过是根据《规划》要求将原有政府工作内容按照轻重缓急进行了重新排序而已。基于此，《规划》所要求的地方政府执行城镇化政策实际上就是被提高了重要等级和被加急了的政府工作内容。这个逻辑可以换个思路进行理解，即在推进新型城镇化建设之前，地方政府的行政工作处于一种“行政收益与行政成本相均衡的状态”，而在推进新型城镇化建设之后，原有的均衡状态就被部分行政工作内容的加急、加重所打破，那些与城镇化政策相关的工作得到了加急、加重执行。但《规划》又没对原有均衡状态下哪些工作可以暂缓执行作出界定，由此，这一只增不减的过程必定会加大地方政府的行政成本，这个行政成本既包括地方政府行政资源的增量投入，也包括地方政府行政官员工作强度的增加。地方政府为了尽可能地降低行政成本，就需要对所有行政工作内容进行统盘考虑，将有限的行政资源进行优化整合配置，如果新型城镇化政策对政府职能的要求与原有政府职能要求出现重叠交叉的情况，则该重叠交叉部分的行政工作内容将会是地方政府优先选择执行的对象。

2.地方政府更倾向回避公民主观评价的城镇化工作内容

政府行为的科学评价是一个世界性难题，正所谓众口难调，只要是人的主观评价都存在巨大的差异性，因此，无论是企业考核还是政府考核，考核体系演进的方向都是朝着量化考核的方向发展，因为量化考核能够最便利地通过数字化的方式对考核对象进行差异化区分，在一定程度上可以消除因不同考核主体的价值观差异所产生的主观评价歧义。然而，在推进新型城镇化建设过程中，地方政府每一项行政工作的开展都会付出相应的行政资源以及行政官员的个人努力，其中一部分是可以进行量化评价的，而另一部分则只能依靠地方政府服务对象的主观判断进行评价。在实践中，公众的主观评价往往会受到评价者的收入水平、学历层次、工作性质以及社会包容度等诸多因素的共同影响。实践中，并不是只有哪一个群体或者少数几个群体才会对政府行为进行评价，而是全社会所有群体都会对政府行为进行评价，对政府行为作出评价的人群完全不具有任何群体特征，他们对政府行为的主观评价势必会形成较大的褒贬差异。对地方政府行政成果的评价结果主要受到评价者价值禀赋和政府自身努力程度两个因素的影响，在这两个影响因素中，评价者价值禀赋完全不受地方政府把控，因而地方政府的行政努力最终能否得到认可就存在着极大的不确定性，这种行政努力不能得到认可的风险就构成了地方政府行政考核体系中重要的行政成本，为了降低这种行政成本，地方政府往往会在城镇化政策执行过程中，在不过分影响政府职能履行的情况下，一般都会尽量避免执行涉及公众主观评价的城镇化工作内容。

3.地方政府更倾向于执行工作内容差异性较小的城镇化政策

新型城镇化建设是一项系统而复杂的工程，在执行过程中所面临的对象往往是复杂的，工作内容的差异性往往是巨大的。例如，在推进新型城镇化建设的过程中，地方政府需要面对最重要的对象就是农村居民或城市中的农民工，现实中，农民工群体的个体差异性是比较明显的，他们在农村的收入水平起点、家庭成员结构、文化程度、家庭经济负担程度及结构、已经掌握的工作技能水平及结构等方面都存在着较大差异，这些因素都将导致不同农民工在进行城镇化转型时的诉求各不相同，地方政府为之提供的服务或帮扶内容以及帮扶难度都应该随之进行差异化处理。然而，地方政府并不是万能的上帝，行政官员以及公务员的知识结构更多地体现在综合技能方面而不是专业技术技能方面，地方政府可支配的行政资源也是有限的，地方政府在对待一项特定的城镇化政策时，如果政策涉及的工作内容差异性较大，就必须要在该项行政工作方面投入更多的行政资源，而且还需要对这些增量投入的行政资源进行优化配置，其结果就是，这些增量投入的行政资源和行政官员的努力在局部范围内收获了部分农民工群体的主观好评和认可(当然，这还是最乐观的结果，但农民工群体的个体差异性较大，如果地方政府只能兼顾少部分特殊群体农民工的利益，则还有可能出现大规模行政资源投入不能被认可的情况)。因此，在既定的行政收益下，如果需要面对多样性的行政工作内容，地方政府就会付出更高的行政成本，这就是为什么地方政府更倾向执行工作内容差异性较小的城镇化政策的原因。

五、新型城镇化战略规划推进中地方政府行为纠偏的建议

在新型城镇化战略规划的推进过程中，地方政府对政策执行异化产生的危害是毋庸置疑的，为了使地方政府能够较好地实现《规划》的预定目标，我们有必要依据前文所阐述的可能诱发地方政府出现政策执行异化的原因，对地方政府进行必要的行为纠偏。笔者认为，这需要从改善地方政府行为驱动力的角度重新定位地方政府职能和考核方式，这样才有可能有效减轻或避免地方政府对城镇化政策产生执行异化的现象。

(一)政府职能需从行政管理逐渐向规划引导过渡

依据前文的分析发现，地方政府对城镇化政策所产生的执行异化现象，实际上是地方行政官员遵从自利决策机制的一种综合反映，因此，要想有效纠偏执行异化现象，就要尽量不去触发地方政府自利决策机制的运行，更直接的理解就是，地方政府需要放弃新型城镇化建设参与者的身份，从一个充满着利益纠葛的参与者蜕化为新型城镇化建设的规划者，维护游戏规则的执法者，地方政府在行政过程中没有了利益纠葛也就不会触发其自利决策机制。基于此，笔者建议，地方政府在推进新型城镇化建设过程中的政府职能应该从行政管理逐渐向规划引导过渡。例如，地方政府主导和鼓励农民工参与的项目可以通过第三方经营机构与农户(农民工)直接合作，地方政府仅仅提供第三方经营机构与农户(农民工)相互了解的平台，地方政府在这中间可以起到一个双方信用认定的作用，即保证双方所介绍的信息都具有真实性，由于农户(农民工)的科学决策能力稍显不足，因此，地方政府可以通过招标引入相关咨询机构或者引入非政府组织帮助农户(农民工)解读相关合作政策和法律边界，力求给予农户(农民工)更加充分的信息以及这些项目信息带来的预期收益和可能的风险范围指导，在信息充分、预期收益和成本足够明确的情况下可以极大地降低农户(农民工)的决策难度。再如，对农户(农民工)的各种帮扶性培训工作，地方政府可以通过财政、税收等政策对企业进行引导，将农民工差异化的个人禀赋和企业差异化的用人需求进行对接，引导企业创造更多农民工的就业岗位，即便农民工刚开始可能不能直接适应工作岗位，地方政府可以通过相关财政政策和税收优惠政策帮助企业分摊农民工的入职培训成本，这样就可以将地方政府无法提供差异化培训和帮扶服务的难题通过企业差异化的用工需求进行解决。同时，农户(农民工)除了理性决策能力不足之外，他们的风险承受能力也十分脆弱，地方政府既不能直接行政干预进行大包大揽，也不能以“政府职能朝着规划引导过渡”为借口逃避责任，因为一旦在例如农民工回乡创业、土地流转和农业产业化等诸多农村资源与城市资本相结合的项目中出现决策和经营失误，农户(农民工)的损失将使得他们可能永远定格在贫困线上难以翻身，而那些农村资源与城市资本结合的项目也可能会因此而终止。地方政府虽然在这一问题上规避了责任，但新型城镇化建设的政府目标也将无法实现，因此，地方政府在面对农户(农民工)风险承受能力极度脆弱时，面临着既不能大包大揽的行政干预，又不能只当中间人规避风险责任的两难选择。为了能够较好地应对这种两难选择，笔者建议，政府应该增强引导职能，要积极引入风险资金和保险资金进入农村要素市场，以分摊农户(农民工)的决策与经营风险。例如，2019年以来，由于非洲猪瘟的肆虐，很多养猪农户都遭遇了极大的损失，如果地方政府在这方面没有出现缺位的话，就应该在猪瘟没有来临之前，积极引导农户购买相应的保险产品，甚至还可以用财政的方式对保险费用进行补充，以提高生猪保险的赔偿额度，以此来降低农户的经营风险。总之，在地方政府落实新型城镇化建设的每一项政策时，笔者都建议地方政府能够通过招标方式进行购买式引入专业的盈利机构直接与农民工合作或提供相关帮扶服务，并充分发挥非政府组织对盈利性机构进行监督的功能，同时也为农民工在合作过程中提供必要的辅助性服务，这样做既可以使地方政府不再成为新型城镇化建设中的利益主体，避免了相关的利益纠葛，从而不再触发地方政府的自利决策机制，还可以将各项城镇化政策的落实工作配置给更专业的盈利性或非盈利性组织去完成，让专业的组织去干专业的工作，真正实现新型城镇化建设中各种资源的高效配置，加快新型城镇化建设步伐。

(二)建立政府多周期考核体系，重视政府长效的行政收益

地方政府的行政收益主要体现在两个方面：一是政府层面的影响力和支配力。二是行政官员的努力能够得到最大程度的认可。而行政收益又恰是地方政府对新型城镇化政策进行选择性执行的主要原因。前文建议通过转变政府职能剥离政府的利益纠葛，避免地方政府自利决策机制的触发，但这仅仅是对地方政府行政收益在政府层面的影响力和支配力方面的风险规避，而行政收益还会在行政官员的努力能够得到最大程度的认可方面触发地方政府的自利决策机制，因为，行政官员的任期基本是刚性的，难以改变，则在行政官员层面的行政收益所引发的利益纠葛也就难以避免。然而，地方政府对城镇化政策的执行异化危害是巨大的，必须尽可能避免。在理论上可行的办法除了需要加强对地方政府行政官员的思想政治教育之外，还需要从制度上进一步优化和完善，力求最大程度制约行政官员对政策的执行异化行为。而这一问题的实质就是行政官员渴望自己的努力能够最大程度地获得认可，行政官员要实现这一目标，通常有两种途径：一是尽量优先对短周期项目进行有效管控。二是建立更长的考核周期以及更为科学的考核体系，对离任行政官员的努力进行追溯和认可。优先对短周期项目进行有效管控属于典型的政策执行异化现象，应该尽量避免。笔者建议，政府应该建立一套更为科学的考核体系，不要纠结于某一单个任期的考核，而是对行政官员进行多周期的综合考核，并且在考核过程中要更加重视政府的长效行政结果，对行政官员过去的行政努力进行追溯性认可。