WTO现代化改革进展综述

文/国家外汇管理局经常项目管理司国际前沿分析课题组 编辑/靖立坤

面对全球经济的新形势，改革虽然有助于帮助WTO跟上新时代的脚步，但如果未能全面准确地预判就仓促进行改革，可能会给全球经济治理体系和世界经济发展造成一定的阻碍。

世界贸易组织（WTO）自1995年成立以来，一直肩负着推动国际贸易发展、协调国际贸易争端的重任。WTO框架构建的多边贸易体系，有效促进和保障了贸易的全球化进程。但近年来，随着数字经济的迅速扩展，全球价值链布局发生了深刻变化，新兴经济体崛起，而反全球化逆流和单边主义也有所抬头，给WTO现行框架下的多边贸易体系带来了严峻的挑战。国际各方对WTO亟需改革，基本形成了共识。

WTO面临的困境与挑战

现有规则难以适应外部贸易环境的新变化

贸易保护主义抬头，多边贸易体制受到冲击。近年来，贸易保护主义与单边主义抬头趋势明显，逆全球化思潮再起波澜，WTO多边贸易体制受到了严重冲击。据WTO的统计，2018年全球限制性贸易政策显著增加。特朗普政府上台后，美国不仅公开质疑多边规则的合理性，威胁“退出WTO”，更绕开WTO对中国等其他贸易伙伴实施各类贸易壁垒，甚至发动贸易战，成为威胁全球正常贸易秩序和世界经济复苏的不稳定因素。

数字经济兴起，相应的现代化规则有待建立。机器人、新型汽车和人工智能等新兴技术发展迅猛，电子商务和服务贸易不仅成为各国新的贸易和经济增长点，而且导致消费者的行为模式发生了重大变化。但近年来，WTO在消除数字贸易壁垒方面一直裹足不前，也未将数字贸易等现代化技术纳入监管框架。

现行框架难以实现高效运转

争端解决机制面临停摆危机。争端解决机制主要通过上诉机构对成员国间的争议进行裁决。由于美国持续阻挠启动新法官的甄选程序，目前上诉机构七大法官仅剩三名，这是审理案件所需法官数量的最低要求，且其中两位将于2019年12月任满。如果一直悬而未决，届时WTO将失去申诉职能。这是WTO目前面临的最迫切的危机。

协商一致的决策程序导致效率极低。WTO在决策程序上采取了协商一致的方法，但众多成员国由于利益分歧、诉求不同，在很多问题上都难以达到协商一致。这直接导致了WTO决策效率低下。

“一揽子协议”贸易谈判机制欠缺灵活性。WTO在谈判审议机制上采取了“一揽子协议”的方式，各成员国需在跨产业、跨协定谈判中达成一致，导致谈判进程冗长低效，无法聚焦解决最为迫切的某个领域或产业的问题。这也是近年来各国签署双边和区域贸易协议倾向明显的重要原因，并给WTO在经贸规则制定中的核心地位带来冲击。

贸易政策通报透明度不足。WTO贸易政策通报问题一直备受成员国，特别是发达国家的关注。欧盟等发达国家认为，部分成员国未充分履行通报义务，存在扭曲市场的大规模补贴情况以及因国有企业而导致的不公平竞争环境。虽然监督WTO各项协定通报义务的委员会会定期审议各项通报和成员的总体表现，但由于秘书处不能对通报的质量进行及时评估，且各成员也没有义务对其表现给出解释，致使透明度问题迟迟未能得到解决。

现行体制难以协调不同经济体发展矛盾

发达国家与发展中国家利益冲突加剧。发展中国家迅速崛起，其谋求发展的预期收益与发达国家不愿放弃既得地位的立场产生冲突。发展中国家的“特殊和差别待遇”原则受到了发达国家的质疑，而在技术转让、知识产权与贸易补贴等方面，欧美等发达国家强调要建立有效协调机制。

“发展中国家”的认定标准缺失。WTO缺乏明确的“发展中国家”的概念，其资格由成员自己认定，超过80%的成员认为自己是发展中国家。美日欧等国认为，仅以相关国家自我认定就能获得差别待遇有失公平。

WTO改革关注的焦点与各方诉求

自成立起，WTO改革之声就不绝于耳。在2017年7月的总理事会上，美国代表提出WTO必须关注自身体制性问题，拉开了新一轮改革的序幕。各方基本肯定了多边贸易的重要性并对改革持支持态度，但未能给出具体方案。目前改革议程并未启动，各方对具体改革举措也尚未达成一致。关注的焦点如下：

（1）启动上诉机构法官遴选程序是改革的首要任务。正如2018年渥太华部长级联合公报所说，上诉机构持续空缺对整个WTO体系构成了风险，国际各方对于争端解决机制改革给予了极大的关注，包括我国在内的很多国家与组织均认为，改革应尽快解决上诉机构法官遴选问题。欧盟提出的“概念文件”认为，首先应维持上诉机构的正常运转，增加成员数量及任期、修改审结期限、对上诉机构成员规定过渡规则等，但美国对上述改革方案提出质疑。近期，中欧等国多次向WTO争端解决机构总理事会提交改革建议，包括上诉机构成员的独立性、背景资质与就业条件，以及上诉程序的期限限制等，并建议立即启动相关流程。此外，彼得森研究所提出了三个解决方案：一是改进上诉机构权责。世贸组织成员应通过争端解决委员会采取行动，在上诉机构越界时维护其权威。对于重新任命的上诉机构成员，应将重点集中于外交而非法律领域；二是改进争端解决程序，允许通过世贸组织仲裁提出的上诉；三是加强WTO同美国之间建设性的讨论和谈判。世贸组织秘书处和世贸组织成员应加强与美国的接触，上诉机构应该开始使用现有的短期解决方案来解决美国的程序性问题。

（2）改革并优化谈判机制是当前急需解决的问题。按之前承诺，各国贸易部长必须于2020年前完成关于渔业补贴的谈判。鉴此，渥太华部长级联合公报中强调了重振世贸组织谈判职能的必要性。针对谈判职能受阻的现状，欧盟提出了灵活多边主义的概念，即感兴趣的成员在探讨一项尚无法在多边实现全面协商一致的议题时，如果在最惠国的基础上使所有其他会员国都能得到该议题的好处，就应该能够推动该议题达成一项协议；在无法达成一致的领域，可探索有限多边谈判方式，同时继续向所有成员国开放。事实上，在渥太华举行的WTO部长级会议在没有中美参加的情形下形成了联合公告，可看作是通过“诸边”促“多边”的一种尝试。中国则强调协商一致的决策原则，并特别提出磋商进程中要保证发展中成员共同参与。

（3）WTO改革应符合贸易现代化发展趋势。美日欧在其联合声明中倡导各成员加强对未来数字贸易协定的研究。欧盟提出建立涵盖数字贸易的规则，包括消除电子贸易的不合理壁垒、为企业带来明确的法律规则以及为消费者提供安全的线上环境。美国亚洲协会政策研究所副主席Wendy Cutler建议，WTO应责成高级贸易专家对贸易规则进行重构，以符合新兴技术的发展趋势。

（4）对“特殊与差别待遇”存在较大分歧。美国对WTO三分之二成员享受无差别的“特殊与差别待遇”表示不满。中国提出WTO应从多层次、多角度考虑，并保证发展中成员的特殊与差别待遇。欧盟的折中方案：一是应积极鼓励成员“毕业”，结束特殊和差别待遇；二是除最不发达国家外，其他成员所具有的弹性由集体豁免转为基于具体需求和证据；三是当成员要求额外的特别待遇时，需明确时间期限和适用范围。

（5）发达国家主张提高成员的贸易政策透明度。美国认为，通知义务旨在提高市场效率并增加财富，而缺乏透明度则损害了成员识别谈判新规则机会的能力。渥太华部长级联合公报指出，贸易政策审议机制需要改进，以确保协定的透明度和有效运作。美日欧共同发起了一项透明度和通知制度建议。欧盟主张各国应严格遵守产业补贴通报要求，并建议加强委员会监测，在改善激励措施的同时，对故意且多次不遵守规定的成员加以惩罚。此外，欧盟还提出加强贸易政策审议机制，授权秘书处对成员国执行贸易政策通知情况开展调查，以提高贸易政策审查工作的效率。

（6）技术转让与贸易补贴问题备受关注。发达成员对于技术转让和贸易补贴等贸易不公平问题高度关注。美日欧联合声明强调，任何国家都不应要求或迫使外国公司向国内公司转让技术；在产业补贴方面WTO应制定更为严格的规则。欧盟认为，应通过加强国民待遇义务和制定强有力的国内规章制度，来确保对产业补贴监管的透明性；同时，要完善对国有企业的监管，更有效地识别阻碍贸易发展的补贴类型。中国不同意借改革之名行垄断之实的行为，在贸易补贴问题上，强调改革应着力减少贸易救济措施滥用对国际贸易秩序的干扰，并关注发达成员过度农业补贴的问题。

WTO改革对全球贸易的影响

面对全球经济新形势，改革一方面有助于帮助WTO跟上新时代的脚步，但另一方面也是把“双刃剑”：如果未能全面、准确地预判就仓促进行改革，可能会给全球经济治理体系和世界经济发展造成一定的阻碍。

有利影响。一是可以打破争端解决机制僵局，保障成员国的权利和义务。为成员国解决国际贸易争端，是WTO的主要功能，也是维护国际贸易秩序的重要保障。若WTO改革顺利推进，将使该机制的正常运行得以持续，提升成员国对WTO的信心，确保世界贸易环境的公平与稳定。二是可以弥补现有制度的不足，提振全球贸易和经济复苏。运行多年的WTO一直致力于完善全球市场交易规则，促进多边贸易谈判有效进行和市场经济顺利运行，提升贸易效率，使各国民众普遍享受到贸易便利化带来的福利水平提高。目前全球经济处于复苏阶段，WTO改革将促使贸易制度更趋合理、贸易环境更加有序，有助于各国尽快走出危机，实现共同发展。

不利影响。一是部分建议助长了贸易保护主义，不利于全球贸易的自由化进程。欧美成员国提出的贸易补贴议题，仅强调与发展中成员相关部分，却选择性地忽视发达成员对农产品贸易等领域的过度补贴，是一种变相的贸易保护行为。这种行为虽然短期会保护本国利益，但从长远角度来说会限制成员国对国际市场的拓展与探索，严重阻碍贸易自由化与全球化进程。二是部分提案助长霸权主义和歧视色彩，不利于发展中国家乃至全球的经济发展。比如，欧盟的提案意在使“特殊与差别待遇”失效，将发展水平不同的成员放在同一标准下竞争，使发展中成员失去经济发展的政策空间。又如，美日欧等国的提案中对正常的技术交流提出质疑，意欲限制发展中成员的技术进步，固化各成员在全球产业链中的位置。这些提案，一是不利于全球产业链重新布局，二是对营造开放交流环境、革新全球技术会产生负面作用，三是使发展中国家身处与自身实力不对等的贸易环境，最终加大发达国家与发展中国家的贫富差距。

中国应积极应对WTO改革

一是要积极参与争端解决机制议题。应与各方共同破解上诉机构遴选僵局，推动WTO上诉机构维持正常运转。争端解决机制为解决成员间的争端提供了良好舞台，可在一定程度上化解成员间贸易摩擦。而如果上诉机构停摆，则意味着争端解决机制的终结。考虑到目前紧张的贸易局势，我国应重点关注并持续推动这项改革。

二是要坚定维护多边贸易的核心价值和决策机制。非歧视和开放是WTO最重要的核心价值，是WTO处理与其他成员经贸关系的基石。在此基础上形成协商一致的决策机制，能够保障所有成员国，特别是发展中国家在平等和相互尊重的基础上参与WTO的重要磋商决策。我国应坚定遵循协商一致的原则，维护多边贸易价值基础。2018年11月18日，习近平主席在亚太经合组织第二十六次领导人非正式会议上的发言指出，“我们应坚定维护以规则为基础的多边贸易体制，旗帜鲜明抵制保护主义。世界贸易组织正在探讨新一轮改革，改革的目的应该是让其更好发挥作用，坚持多边贸易体制的核心价值和基本原则，而不是推倒重来。我们应该引导经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展”。

三是要在坚持自身立场的同时争取合作共赢的局面。在“特殊与差别待遇”议题上，从经济社会发展阶段、产业结构与竞争力等多角度来看，我国与发达国家仍有一定差距，如果享受特殊与差别待遇的权利被剥夺，将有损我国在国际贸易中的竞争力，也不符合贸易公平原则。面对来自发达国家的压力，我国应与众多发展中国家紧密团结在一起，与发达成员进行博弈，争取本国的合理权益，达成合作共赢的局面。

四是要在多边贸易框架下推动其他国际组织健康有序运行。近来，美国等主要发达经济体的新一轮全球贸易治理互动更为密切（如TTIP、美墨加自由贸易协定等）。特别是2018年12月30日CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）正式生效，其中的多边“零关税”规则会对我国形成规模化的贸易转移效应，影响我国在亚太地区的出口贸易。我国应关注并防范被“规则边缘化”，并从全球合作与发展的角度出发，增强与“一带一路”沿线国家的经贸互动，积极推动RCEP（区域全面经济伙伴关系）等多边贸易体系的谈判，密切寻求同我国立场较为一致的国家合作，充分展现负责任大国的担当，进一步提升在国际经济合作中的积极形象，掌握全球一体化的主动权，为区域经济和自身增加更多的活力。

五是要持续跟进数字贸易规则制定。互联网的迅速普及，使得传统贸易衍生出数字贸易这一新形式，通过线上方式实现的跨境货物贸易与相关服务数量剧增。《2018年世界贸易报告》指出，自2005年以来，数字化服务是全球增长最快的服务出口种类，制定数字贸易相关规则势在必行。作为WTO组织中不可或缺的一员，我国应主动参与到相关改革工作中去，综合考虑所处立场并提出相应的诉求与建议，以保证我国享有非歧视待遇，把握规则制定的话语权。这不仅有利于维护我国数字产业发展的利益，还将促进各国在多边贸易框架下实现更深层级的贸易合作，更可以激活WTO的谈判功能。

六是要将WTO改革与国内深化改革紧密联系起来。WTO改革涉及到各方利益，可能会持续相当长的一段时间，而现阶段改革的具体走向尚不明晰。需认清的是，WTO改革与我国国内的改革开放是相辅相成的，由此带来的外部环境变化，对我国来说既是机遇也是挑战。WTO改革现有的争议很多都是由我国近年来的高速发展所引发的，如果WTO改革能够朝着开放普惠的方向发展，将会促进我国改革加速深化，贸易实力甚至整体国力均可跃升一个台阶。目前国内正处于结构性改革的关键阶段，不仅不能中断，还要继续加快国内深化改革的步伐，激发市场主体的信心，提振国内的消费能力，降低对贸易的依存度，我们完全可以借助WTO改革的契机，加速经济转型，规范贸易规则，加大开放力度，保持高质量发展，进而为推进WTO改革创造良好的政策环境与更具吸引力的营商环境，令我国在新一轮多边贸易政策制定的过程中处于主动地位。