“县改市”改出一片新天地

文/本刊记者 张永军

今年7月，经国务院批准，同意陕西省撤销子长县，设立县级子长市，以原子长县的行政区域为子长市的行政区域，子长市人民政府驻瓦窑堡街道安兴路46号。子长市由陕西省直辖，延安市代管，成为延安市首个县级市。

随着陕西省子长市获批设立，今年全国已有陕西子长县、四川射洪县等6个县得到了“撤县设市”的批复。

2017年是在停止了将近20年的审批之后，重启“撤县设市”审批的第一年。这一年，陕西省神木县、四川省隆昌县、贵州省盘县等6个县获批设市。2018年，陕西彬县、贵州兴仁县、广西荔浦县、甘肃华亭县等11个县获批设市。“撤县设市”的工作力度之大由此可见一斑。

伴随着经济社会的不断进步发展，城市化是一个不可避免的过程。中国在改革开放之后，迎来了城市化的高潮，但因为种种原因，上世纪90年代叫停了“撤县设市”。而伴随着中国经济转向高质量发展阶段，新型城镇化不断推进，“撤县设市”再一次开启，中国的城市化进入新一轮的推进期。

20年后重启“县改市”

“撤县设市”就是将原有的行政单位县改为行政单位市，而原有的行政区域不做大的改变，仍归属于地级行政区或者省级行政区。

上个世纪80年代至90年代，中国经历第一轮“撤县设市”。1983年，“撤县设市”拉开序幕。1986年，中央出台规定，非农业人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地经济中心的镇，可以设置市的建制。“撤县设市”开始进入稳步发展的时期。

子长县余家坪乡崖头扶贫移民新村

1993年，国务院出台撤县改市的标准，其中包含了人口、GDP、财政收入等众多指标。标准出台后，各地纷纷抢占机会，“撤县设市”进入了一个井喷阶段。据相关统计资料显示，截至1998年，中国县级市数量达437个，其中近350个为县改市。

但是井喷式的“撤县设市”带来的问题也不容忽视。盲目的跟风申请设市，让假性城市化的问题暴露。同时，乱占耕地、权力寻租等其他问题也层出不穷，带来不少负面影响。为此，从1997年开始，国务院停止了“撤县设市”的审批，井喷变为了冰冻。

根据国家统计局提供的资料，自1949年到1997年，我国城市数量由132个增加到668个，包括4个直辖市、265个地级市、393个县级市。此后，到2016年，中国城市数量是654个，之所以如此，是因为一些城市成了其他城市的区。

设市速度太快有问题，而停止之后依然也有问题。中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁指出，中国已经有近8亿人口生活和就业在各类城镇，可是中国只有不到680个城市，与中国的城镇化进程严重不匹配。

近些年来，国家开始在“县改市”上有所松动。党的十八届三中全会提出，优化行政区划设置，完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。

2014年，中央发布《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，明确提出“制定城市市辖区设置标准，优化市辖区规模和结构”。2017年的政府工作报告中明确提出，要“支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用。”

2018年3月13日，国家发改委网站公布的《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》指出，“稳妥有序增设一批中小城市，继续开展撤县设市、撤地设市，推动城市群及国家新型城镇化综合试点地区范围内符合条件的县和非县级政府驻地特大镇率先设市。”

停止了20年的“县改市”为何重启？在中国社会科学院城市发展与环境研究所土地经济与不动产研究室主任王业强看来，有三个方面的原因：一是虽然2017年中国城镇化率已经达到了58.52%。但广大的中西部地区还是低于这一平均水平，继续推进城镇化仍然是当前时期中国经济建设的重点任务。重启“撤县设市”将有助于新型城镇化发展动力的形成。二是40年改革开放和城镇化过程，推动了中国经济的快速增长，但也带来了很多问题，比如大城市发展过快，“城市病”凸显。重启“撤县设市”，将产生一大批中小城市，缓解大城市过度膨胀的问题。三是整体来看，中国已经由一个农业主导的社会进入了一个以城市为主导的城市型社会。重启“撤县设市”，将有利于社会管理模式的转变，按照现代城市治理模式来推进社会变革。

神木市二郎山

子长县安定塔

“县改市”有着诸多的利好

新一轮“撤县设市”的背后是中央强力推进新型城镇化的决心。在城镇化过程中，大中小城市要协调发展，中小城市作为人口集聚、农业转移人口就近就业的重要载体非常重要，尤其在未来乡村振兴过程中，中小城市将是连接广袤乡村的重要支点。将一些地方经济中心由县改市，可以发挥更好的区域带动效应，在加快产业结构转型升级、解决“三农”问题、支撑区域协调发展等方面起到重要作用。正因如此，国家“十三五”规划把加快中小城市的发展，作为完善城市规模结构的主攻方向，并指出，“撤县设市”和推动特大镇改市是重要途径。

这将为城市的发展和居民生活带来诸多利好。

“对于新设市城市的居民来说，设市提高了城市品牌形象，更重要的是通过设市，可以改善基础设施和增加公共服务水平，提高城市居民的幸福感。”李铁说道。

王业强也认为，设立县级市将会带来城市基础设施的改善，增加医疗、教育、养老、交通、社保等方面的便利。除此之外，他表示，“设立县级市将带来人口的集聚，城市的发展会导致社会需求的增加，从而会给当地老百姓带来就业范围的扩大和收入水平的提升。”

一般来说，市是以城市工作为重点，兼顾农村，而县以农村为重点，兼顾城市。县政府的职能重在农业发展和社会稳定，而市政府则侧重推进城镇化，以发展非农产业为主，有相对较高的产值和辐射带动作用。

这种辐射作用在李铁看来，有利于要素和资源按照市场的规则，在不同的城市之间合理流动。也有利于各类城市通过平等的竞争关系，提高城市发展的效率。

中国现在城市数量少，少数大城市过度膨胀，导致很多“城市病”。“撤县设市”将有利于中小城市的发展，来疏解大城市的拥挤。“加快城市设立速度，有利于农业转移人口向这些中小城市集中，缓解都市圈特大城市的压力，有效疏解和合理配置都市圈不同城市的功能。”李铁说。

彬州市

对于设市的地域本身，设市也有着很多好处。王业强将其归结为三点：一是整体形象的提升。成立县级市，可以按照城市的定位来制定发展规划，有利于扩大招商引资的领域和范围。二是政府部门可以按照城市标准来组织基础设施建设。三是县级市由省政府直接管辖，可以争取到更多的财政资金支持。

中国正在经历着从农业社会到现代工业社会的转型，新型城镇化也在不断地将农业人口变为城镇人口，从这个角度来考量，“撤县设市”将有利于农业人口的转移。在采访过程中，李铁给出了一组数字：中国现在常住城镇人口虽然已经达到近8亿，但是有2.8亿存量的外来农业转移人口和7300万城镇间流动人口，无法在就业的城市落户并享受到与城市户籍居民均等的公共服务。加上未来可能增长的2亿农业转移人口，安置压力很大。

一方面要防止特大城市、大城市的“城市病”，一方面要安置这些人口，中小城市可以发挥重要作用。因此李铁建议，“要把符合条件的县城和有一定规模人口的特大镇发展成为城市，按照城市功能来塑造，接纳更多的农业转移人口和劳动力。”

“县改市”改出一片新天地

从2017年开始“解冻”恢复“撤县设市”，到现在，已经有23个县获得设市的批复。就陕西而言，已有6个县获得设市批复，但相比周边的省区而言，还是比较少，就目前见诸报端的新闻来看，陕西至少还有旬邑县、勉县、富平县、蒲城县、靖边县、绥德县、黄陵县、三原县、旬阳县等9个县也上报至省政府要求撤县设市。未来，会有更多的县获得批复，设立县级市。

而什么样的县域可以设立市一级行政单位，国家并没有给出相应的标准。王业强根据已有的研究，给出了一些参考的标准：一是人口指标，包括人口总数和城镇化水平；二是经济发展水平，如第二产业、第三产业增加值占地区生产总值比重、人均地区生产总值或人均地方本级一般公共财政预算收入等方面指标；三是环境承载力方面的指标，如公共供水普及率、污水处理率、生活垃圾无害化处理率、社区综合服务设施覆盖率、建成区绿地率等等；四是公共服务水平指标，如住房保障水平、就业服务水平、医疗卫生机构服务水平等方面。

比如2017年获批设市的陕西神木县，是全国百强县，2018全市生产总值由2016年的904.8亿元增长到1298.03亿元，排在榜单的第24位，其不仅有独特的区位优势，经济发展水平也高，具备了成为市级行政单位的条件。

2018年获批设市的陕西彬县，是连接秦陇的咽喉要道，地处甘肃平凉、陕西宝鸡、铜川、咸阳四个城市的几何中心。彬县煤炭资源储量非常丰富，位于陕西第二大已探明煤田彬长煤田腹地。全县版图形似正写的“人”字，是古“丝绸之路”必经之地，素有“丝路明珠”之称。

今年获批设市的陕西子长县，则是有利于优化全省、特别是陕北中小城市空间布局，充分发挥当地红色文化旅游资源优势，推进城乡统筹发展和区域经济协调发展，对加快完善城市服务功能，促进城乡公共服务一体化建设，努力让人民群众共享改革发展成果具有重要意义。

“县改市”，就是要改出一片新天地。新城市要走新路，走可持续发展之路，尤其是在城市发展模式上，不能走过去城市发展过程中的老路。

“1997年中央暂停撤县设市，就是因为各地不顾实际情况，一哄而上，城市建设缺乏规划，城市公共服务水平跟不上，造成资源极大浪费。”王业强建议，“撤县设市”应在省域范围内的城镇体系规划指导下有序推进，同时应该严格规划审批，规划不成熟的县不予批准。李铁建议，要防止在改市过程中出现机构和人员编制的膨胀，要精简机构，实现小政府、大服务。

“新设市要促进产业发展，促进实体经济兴旺，切不可以房地产为导向，走视觉城市、政绩工程的老路，造成城市巨额的债务负担。”李铁说。

王业强也认为新设市要走可持续发展之路，“新设立的县级市一定要贯彻落实生态发展标准，避免大拆大建、盲目扩张的粗放发展模式。”

生态环保也是新设市建设中不可忽视的重要方面。“在审批中，就应考虑当地产业的发展是否符合环保标准，达不到环保标准的不予以设市。”王业强强调。他认为，新设市要走土地集约化发展路径，建立绿色、低碳、宜居的新型城市。