行政处罚权限地方困局如何破解？

阿计

近期召开的省级人大立法工作交流会上，全国人大常委会法工委有关人士披露，正在研究行政处罚法的修改，要适度扩大地方性法规设定行政处罚的权限。这释放出一个信号：困扰地方治理已久的一个制度难题，已到了必须解决的关口。

1996年出台的行政处罚法，是我国第一部规范行政机关共同行为的法律。此前，由于缺乏法律规制，“滥罚款、乱处罚”等乱象已成社会公害。在这样的背景下，决定了“治乱”是行政处罚法的一大基调，由其开创的诸多制度安排，更是为日后行政许可法、行政强制法等控权行政法的制定提供了示范，堪称推动依法治国、依法行政的里程碑式立法。

从立法设计看，行政处罚法取得成功的关键，在于规范了行政处罚的设定权，尤其是对地方立法作出了严格限制，即地方性法规设定行政处罚“必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”。这是从源头约束了行政处罚的治本之策，但也在客观上压缩了地方立法的空间。

近些年，许多地方要求扩大行政处罚设定权限的呼声，正是因此而起。

但核心的問题是，扩大地方立法的行政处罚设定权，应当如何把握放权尺度？倘若简单地一放了之，极易诱发行政处罚乱象再起等风险。这就需要在适度放权的同时，设置相应的限权控制机制。

在事先预防层面，至关重要的是划定地方立法不得僭越的权力边界。比如，现行行政处罚法已明确，地方性法规不得设定限制人身自由、吊销企业营业执照的行政处罚。此外，不妨构建前置性的沟通机制，地方立法机关对于难以把握的行政处罚设定，可以提前请求国家立法机关予以指导，以防范立法偏差，节约立法资源。

在事后监督环节，最为关键的是真正发挥备案机制的审查功能。比如，要求地方立法机关详细说明创设行政处罚的事由、理据等，备案机关亦应以更加主动的姿态，审查其合法性、合理性、适当性。同时，进一步畅通救济渠道，高度重视民间的审查建议，以动员全社会的力量，共同加入监督行列。

归根结底，地方立法行政处罚设定权的立法改革，需要科学划分中央与地方的权力边界，综合兼顾统一与创新的价值目标，也需要辩证考量放权与限权的利弊得失，合理平衡权力与权利的内在冲突。如此，才能确保地方的行政处罚设定权，既是灵活的权力，也是安全的权力。

（编辑 刘婷婷 327380430@qq.com）