为各类市场主体投资兴业提供制度保障

唐仁敏　陈思锦

10月23日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，介绍《优化营商环境条例》有关情况。国家发展改革委副主任、国家统计局局长宁吉喆出席，并回答记者问题。

一、《优化营商环境条例》基本情况

国务院颁布了《优化营商环境条例》，并将于2020年1月1日起施行。制定专门行政法规推进市场化法治化国际化营商环境建设，以政府立法为各类市场主体投资兴业提供制度保障，是深化改革开放、促进公平竞争、增强市场活力和经济内生动力、推动高质量发展的重要举措。关于《条例》，宁吉喆主要介绍了三个方面的内容。

（一）制定原因

习近平总书记强调，法治是最好的营商环境。李克强总理要求，要用法治化办法把改革成果固定下来。制定出台《条例》，主要有三个方面的考虑。

一是增强微观主体活力。经济社会发展的动力，源于市场主体的活力和社会的创造力。通过法治化手段持续优化营商环境，最大限度激发微观主体创业创新创造的活力，有利于把微观主体发展动力更好转化为经济发展的新动能，对于稳定经济增长、促进就业都具有重要意义。

二是持续深化改革。我国营商环境还存在不少突出问题和短板，必须在“放管服”改革上有更大突破、在优化营商环境上有更大进展。《条例》从完善体制机制的层面作出相应规定，进一步推进“放管服”改革的系统集成、高效协同，有利于加快营造市场化法治化国际化营商环境。

三是鞏固改革成果。总结近年来我国优化营商环境的经验和做法，把解决体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新取得的改革成果，把实践证明行之有效的改革举措，用法规制度固定下来，有利于为深化改革提供法治支撑和保障。

（二）《条例》特点

《条例》的规定全面，内容详实，充分反映了社会各界的诉求和心声，凝聚了社会的广泛共识。《条例》主要有以下三个特点。

第一，既全面系统，又突出重点。《条例》共7章、72条，围绕贯彻新发展理念、正确处理政府和市场的关系、完善社会主义市场经济体制等进行了有针对性的制度设计，对“放管服”改革的关键环节确立了基本规范。同时，聚焦突出问题，重点围绕强化市场主体保护、净化市场环境、优化政务服务、规范监管执法、加强法治保障这五个方面，明确了一揽子制度性解决方案，推动各级政府深化改革、转变职能。

第二，既有原则规定，又有具体要求。《条例》围绕建立健全公平开放透明的市场规则进行了制度设计。比如，明确国家依法保障各类市场主体公平参与市场竞争，平等对待内资企业、外商投资企业等各类市场主体，健全公开透明的监管规则和标准体系。同时，对压减企业开办时间、简化企业注销流程等反映强烈的问题都作了具体的规定，在实践中便于操作，有助于切实提升市场主体的获得感。比如，针对企业开办，《条例》明确，在国家规定的企业开办时限内，各地区应当确定并公开具体办理时间。

第三，既集成实践经验，又注重汇聚众智。《条例》参考辽宁、吉林、黑龙江、河北、陕西、天津等省市先行先试出台的地方性法规，是近年来优化营商环境实践经验的集成和集体智慧的结晶。在起草过程中，国家发展改革委会同司法部，广泛征求了60个中央有关部门、37个地方政府、11个研究机构、37家行业协会商会和5个民主党派中央共计150个单位的意见，还召开了17场专题会，听取了150家内外资企业、50个城市分管市领导、50位人大代表和政协委员以及美国驻华商会、欧盟驻华商会等机构的意见，并向社会公开征求意见，这为良法善治奠定了坚实基础。

（三）如何贯彻实施好《条例》

制度的生命力在于执行。对于《条例》的贯彻实施，宁吉喆主要介绍了三个方面。

一是营造人人参与营商环境建设的良好氛围。组织各级政府部门学习《条例》，向超过1亿户的市场主体宣传普及《条例》规定和精神，形成全社会共建一流营商环境的强大执行力。二是构建“1+N”法规政策体系。《条例》涉及面广，与现行的上千部法规文件密切相关，有必要加快配套制度“立改废”，对相关法律文件进行修改完善，确保与《条例》相一致。三是打造法治化、国际化、便利化的一流营商环境。以《条例》出台为契机，找短板、补弱项、抓落实，持续深化“放管服”改革，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。

二、“4个聚焦”体现营商环境改善

优化营商环境是党中央、国务院根据新形势新发展新要求做出的重大决策部署。习近平总书记强调，要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。近年来，各地区、各部门按照党中央、国务院决策部署，顺应社会期盼，推进“放管服”等改革，我国营商环境明显改善。主要体现为“4个聚焦”。

第一，聚焦减审批减材料，市场准入门槛不断放宽。持续大幅取消行政许可等事项，实行清单管理制度。比如，在投资审批事项清单方面。今年2月，国家发展改革委等15部门联合印发了《全国投资审批项目在线审批监管平台审批管理事项统一名称和申请材料清单》，为规范投资审批行为、提高投资审批“一网通办”水平提供了标准规范。又比如，在市场准入负面清单方面。2018年12月，发布实施全国统一的市场准入负面清单，目前正在制定修订《市场准入负面清单（2019年版）》。同时，进一步缩减2019年版全国和自贸试验区外商投资准入负面清单，比2018年大幅缩减，在服务业、制造业、采矿业等领域共推出11项开放措施。

第二，聚焦规则公开透明，公平公正监管不断强化。全面推行“双随机一公开”跨部门联合监管。在监管过程中，检查对象随机抽取，执法人员随机选派，抽查情况及查处结果及时向社会公开，对守法者“无事不扰”。再比如，探索推进“大数据”监管。有的地方建设“风险洞察平台”，集合注册登记、商标、行政执法案件等工商系统数据，形成企业的大数据全景信息视图。

第三，聚焦激活力减负担，服务中小微企业力度不断加大。一方面，进一步加强产权司法保护，清理出有违产权保护原则要求的规章、规范性文件5847件。对反映强烈、久拖不决的案件集中攻坚，推动涉产权冤错案件甄别纠正工作取得重要突破。另一方面，大力推进减税降费，近年来，中央设立的行政事业性收费由185项减少到49项，减少幅度超过73%，降低了不动产登记费等数十项收费项目标准。今年又分两批印发降低一般工商业电价政策文件，超额完成全国一般工商业电价平均降低10%的任务。

第四，聚焦减环节压时限，市场主体获得感不断增强。一方面，简化优化审批办理环节，通过信息化手段整合再造审批流程，将串联审批改为并联审批，推进信息化技术支撑的“一窗受理、并行办理”。另一方面，加快推进电子政务“一网通办”，构建全流程一体化在线服务平台，政府部门多努力，人民群众少跑路。企业开办、用水用电报装、不动产登记等事项的办理时间压缩50%以上。

下一步，宁吉喆表示，要以《条例》的出台为新的起点，持续深化“放管服”的改革，进一步优化营商环境，主要是做到“5个进一步”。

一是进一步放宽市场准入。再推动取消一批行政许可等事项，进一步清理规范各类行政审批中介服务事项。全面实施《市场准入负面清单》，推动“非禁即入”普遍落实。

二是进一步推进公正监管。在市场监管领域推进跨部门“双随机、一公开”监管，优化环保、消防、税务、市场监管等执法方式，对违法者依法严惩、对守法者无事不扰。对共享经济、数字经济、人工智能、智能制造等新产业新业态实施包容审慎监管，促进新兴产业持续健康发展。

三是进一步做到简政便民。持续减少和规范证明事项，精简公用企事业单位索要的证明材料，2020年6月底前全面推广证明事项告知承诺制，有效解决烦扰群众的各种“奇葩”证明、循环证明、重复证明问题。加快整合政务信息系统，推动政务服务数据和信息可靠交换、安全共享，构建全国政务服务“一张网”，在更大范围实现“一网通办”、异地可办。大力推行APP办事、移动支付，推广使用电子印章、电子证照等，力争到2022年前，全国所有政务服务事项全面实现“一网通办”，让信息多跑路、群众少跑腿。

四是进一步提振市场主体投资兴业的信心。落实缩减市场准入负面清单、“证照分离”、简化工程建设项目审批、压减工业生产许可证等措施，今年年底前在全国将企业开办时间压至5个工作日以内、办理用电业务平均时间压至45个工作日以内，特别是要破除市场主体反映多的纳税、获得信贷、办理企业注销和破产等方面的堵点痛点。抓好中小企业高收益债券、小微企业金融债券、知识产权质押融资等相关政策落实，健全风险分担和补偿机制，降低融资成本。

五是进一步完善制度法规。《条例》作为我国优化营商环境领域的第一部综合性行政法规，涵盖了营商环境建设方方面面，与已有法律法规相衔接的工作量大、工作难度高。《条例》对符合改革方向的创新性做法和具体程序、条件仅作了原则性规定，需要加快完善相关规章制度，对不符合《条例》精神的法规文件进行必要修改完善，确保相关法规文件与《条例》保持一致。

三、推动知识产权“严保护”和“快保护”

近期新一轮中美经贸高级别磋商在华盛顿结束，双方在农业、知识产权保护、汇率、金融服务、扩大贸易合作、技术转让、争端解决等领域取得了实质性进展。知识产权保护作为营商环境的一个重要方面，在《条例》中也有所体现。宁吉喆表示，营商环境是相互的，我国改善营商环境，为在华投资的各类企业提供方便;对方也要改善营商环境，为中资企业提供方便。就中国政府注重保护知识产权、改善营商环境所做的工作，宁吉喆介绍了以下四个方面。

一是加强知识产权的执法，严厉打击侵犯知识产权违法行为。今年上半年，全国地方人民法院审结知识产权民事一审案件15万多件，同比上升了80%，审结侵犯知识产权罪一审案件2千多件，同比上升了约23%。全国检察机关共批准逮捕涉及侵犯知识产权犯罪案件1900多件、3400多人。宁吉喆表示，国家将大力强化执法，加快制定完善专利、商标、版权侵权假冒判断、检验鉴定等相关标准。对内外资企业一视同仁、同等保护，完善商业秘密保护，绝不允许强制技术转让，发现一起将依法查处一起。重点强化整治，深化打击侵犯知识产权违法行为的专项行动，重罚严惩各类侵权违法行为。

二是积极推进修法进程，建立健全知识产权惩罚性赔偿制度。2018年底，《专利法修正案（草案）》通过全国人大常委会第一次审议，对故意侵犯专利权行为规定了1—5倍的赔偿，法定赔偿额由1万元以上100万元以下，提高到10万元以上500万元以下。今年4月23日，全国人大常委会审议通过了《商标法修正案》，将恶意侵犯商标专用权行为的赔偿额提高到1倍以上5倍以下，并将法定赔偿额的上限从300万元提高到500万元。下一步，将加快修订专利法、著作权法，推进商标法新一轮全面修改和专利法实施细则、植物新品种保护条例修订，建立健全侵权惩罚性赔偿制度，推动知识产权“严保护”。

三是提升知识产权审查质量效率，积极推进知识产权“快保护”。今年上半年，国外在华申请的专利和商标数量有较大增长，专利增长8.6%，商标增长15.4%，延续了多年以来逐年增长的好势头。宁吉喆表示，将加快专利审查、商标注冊智能化系统建设，年底前实现将高价值专利审查周期压至17.5个月、商标注册平均审查周期压至5个月以内的目标。提高知识产权授权注册质量，促进增加高价值和核心领域专利。

四是加强知识产权保护的国际合作，支持企业海外获权和维权。中国正进一步扩大对外开放，企业发展过程中遇到的知识产权纠纷也会增多。到目前为止，我们为企业编制发布了美国、日本、巴西、印度等多个国家的专利申请实务指引，与28个国家签署了专利审查高速路合作协议。宁吉喆表示，国家还将持续关注并不断加大力度，提升企业海外知识产权风险防控能力，推动我国企业知识产权在海外的权益得到有效保护。

有关领域市场准入问题，宁吉喆表示，今年6月30日，国家发展改革委会同有关部门，将外资准入负面清单在去年、前年大幅削减的基础上又做了压减。目前，全国外资准入负面清单条目已经减到40项，自贸试验区外资准入负面清单条目减到了37项，制造业领域基本放开。此外，还将进一步扩大对外开放的领域，放宽市场准入。

四、除特殊情况外，不得要求市场主体停产停业

《条例》中提出不得要求市场主体普遍的停厂停业，但是规定了三种例外的情况，人民群众的生命安全、发生重特大事故、举办国家的重大活动，宁吉喆从三个方面进行解读。

第一，企业是市场的主体，是营商环境建设的重要力量。守法经营是任何企业都必须遵守的原则，也是企业长远发展之道。作为行政执法机关，要依法对市场主体进行监管，也是履行职责。根据《行政处罚法》的有关规定，对违法行为进行查处，责令停产停业是行政处罚的一种类型，一定要依法实施。

第二，执法“一刀切”是企业反映强烈的痛点问题。有的地方监管中平时不闻不问，执法不力，到了清理整顿、专项整治、督查督导、年终考核的时候，临时抱佛脚，采取一些敷衍应付、简单粗暴的处理措施，不给需要达标整改的企业留出合理的时间，甚至要求企业普遍停工、停产等，这就给企业主体造成损失。对此，《条例》专设一条，除特定情况外，不得要求市场主体普遍停产、停业，有利于以法治化的手段来纠正上述问题。

第三，创新公正公平的监管方式，规范行政执法。对于一些地方确实需要，涉及人民群众生命安全，发生重特大事故，或者举办国家重大活动，需要特定区域、有限的区域，相关行业领域停产停业的，也必须按照《条例》的规定，报请有权机关批准后，依法采取有关措施。除此情形外，一律不得要求市场主体普遍停产停业，以切实保护企业的合法权益，避免干预市场主体正常的生产经营活动，影响经济持续健康发展和社会大局的稳定。

五、《条例》出台对外资企业的利好方面

随着中国开放的步伐前所未有地加快，开放的大门也在进一步打开。由于实体经济下行压力加大，贸易投资也会受到影响，对外资企业必然也有一定影响。良好的营商环境是要用开放促改革、促发展，为各类市场主体打造公平公正、非歧视的营商环境，包括在华的外资企业。宁吉喆表示，《条例》把中国政府关于全面构建开放型经济体系的要求转化为法规制度，明确进一步扩大对外开放，为扩大外资市场准入、更好发展更高层次的开放型经济提供法治保障。关于《条例》的出台对外资企业有哪些利好，宁吉喆介绍了三个方面。

一是明确优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则，公平对待内外资企业等各类市场主体，积极促进外商投资。各国对金融业都有一定的管理办法，中国对金融业的开放，我们遵循市场化、法治化、国际化的原则。

二是明确建立统一开放、竞争有序的市场体系，依法促进各类生产要素自由流动，保障各类市场主体公平参与市场竞争。为此国务院先后出台多个文件，强调准入前国民待遇，准入后公平对待，准入前后都要平等。这次在《条例》中又进一步强调了各类市場主体公平竞争。

三是明确市场主体应当在国际经贸活动中遵守国际通行规则。

这些制度设计，更加重视对外商投资合法权益的保护，无论内资企业、外资企业，只要在中国注册，都将一视同仁、同等对待。中国拥有广阔的市场，我们欢迎各国企业扩大对华经贸投资合作，包括金融领域的合作，更好实现互利共赢。◆