永定河综合治理与生态修复战略实践

户作亮水利部海河水利委员会副主任

永定河是京津冀区域重要水源涵养区、生态屏障和生态廊道。2016年12月，国家发展改革委、水利部、原国家林业局联合印发《永定河综合治理与生态修复总体方案》。我从编制背景、主要内容、实施成效及实践展望四方面对总体方案进行简要介绍。

一、总体方案编制背景

推动京津冀协同发展是党中央、国务院作出的一项重大战略决策部署。《京津冀协同发展规划纲要》明确提出要推进“六河五湖”生态治理与修复。永定河是“六河五湖”的重要河流之一，是京津冀区域重要水源涵养区、生态屏障和生态廊道，目前存在水资源过度开发、环境承载力差、污染严重、河道断流、生态系统退化、部分河段防洪能力不足等突出问题，严重制约了京津冀地区经济社会的健康发展。开展永定河综合治理与生态修复，打造绿色生态河流廊道，是京津冀协同发展在生态领域率先实现突破的着力点，对改善区域生态环境具有重要的引领示范作用。

1.存在的主要水问题

（1）水资源禀赋差，超载严重

永定河山区水资源总量26.61亿m3，人均水资源量276 m3，仅为全国平均水平的9.8%。受气候及下垫面变化影响，水资源量衰减趋势明显，2001—2014年平均水资源总量21.02亿m3，与1956—2010年相比减少了21%。地表水开发利用率过高，达到89%。上游农业生产用水方式粗放、种植结构仍不尽合理，农业用水量占总用水量比例高达66%。

（2）水环境承载能力低，污染严重

COD、氨氮入河量分别超过纳污能力1.5倍、7.6倍，水功能区水质达标率仅26.8%，水质为Ⅴ类和劣Ⅴ类的河长达52%以上。大部分河段入河污染物尤其是面源污染缺乏有效控制，加之点源污染监控不够，长年超纳污能力排放，水质长期处于恶化状态。官厅水库由于受到污染，1997年后丧失了饮用水水源地功能。

（3）生态空间不足，功能退化

永定河流域森林覆盖率14.3%，与全国的21.6%仍有一定差距，且森林质量不高，中幼龄林比例偏大，为79%；流域湿地率仅2%，与全国的5.6%相比有较大差距。同时，生态用水被大量挤占，下游平原河道1996年后完全断流，平均干涸长度140 km，局部河段河床沙化，地下水水位下降，地面沉降。2000年后河口入海水量锐减，较多年平均减少了97.5%。

（4）部分河段防洪安全存在隐患

永定河是全国四大防洪骨干河流之一，经多年治理，防洪体系虽已初步形成，但部分河段仍存在薄弱环节。永定河泛区周边洪水灾害风险较大，平原区部分河段堤防超高不足，超标准洪水通道受阻，部分河道非法采砂影响河势稳定，泛区分洪及安全设施不健全，防洪安全存在隐患。

（5）区域协同管理亟待加强

目前永定河管理以行政区域为主，区域合作多以一事一议为主，跨区域的议事协调机构尚未建立。缺乏健全的生态保护协作机制、涉水联合执法机制和水生态补偿机制。流域水量、水质、水生态监测站点虽有布设，但缺乏区域一体化的水生态环境监测信息共享平台和生态环境监测预警机制。流域水生态突发应急响应机制仍需进一步完善，亟须通过深化改革实现协同管理。

2.永定河综合治理的必要性

①永定河是贯穿京津冀晋生态功能区的天然走廊，是区域协同发展率先突破的着力点。永定河流域具有高原、山区、平原、滨海等多种自然生态，是区域生态要素梯级流动的通道，动植物繁衍生息的走廊。实施永定河生态治理，有利于发挥河流的生态纽带作用和辐射作用，带动京津冀区域环境整体提升，可为打造和谐宜居的现代化新型首都经济圈提供保障。

②永定河是京津冀主要功能区的主轴，纵贯京津冀晋西北生态涵养区、中部核心功能区、东部滨海发展区，辐射南部功能拓展区。实施永定河生态治理，有利于发挥上游水源涵养功能和中下游生态廊道作用。为提升区域生态环境品质、拓展京津冀生态环境空间以及2022年冬奥会的成功举办创造条件。对促进区域经济社会协同发展意义重大。

③永定河是京津冀区域重要的防洪安全屏障，是全国四大防洪骨干河流之一。官厅水库控制上游山区洪水；官厅水库至三家店区间承担下泄官厅水库洪水的任务；三家店至卢沟桥段堤防保障北京市防洪安全；永定新河是保障天津市防洪安全的北部防线。

④永定河是传承京津冀晋深厚历史文化的载体。永定河形成于300万年前，孕育了黄帝之都涿鹿、北魏都城大同、燕京卢沟晓月等灿烂文化。北京3 000年建城史和860年建都史以及天津、廊坊等城市发展史，也与永定河的发育和变迁息息相关。

3.总体方案的编制和印发

2016年2月，国家发展改革委会同水利部、原国家林业局以及北京、天津、河北、山西四省（直辖市）启动《永定河综合治理与生态修复总体方案》编制工作。2016年12月，国家发展改革委、水利部、原国家林业局联合印发并实施《永定河综合治理与生态修复总体方案》。

二、总体方案的主要内容

1.治理范围

2.治理目标

到2020年，初步形成永定河绿色生态河流廊道；到2025年，基本建成永定河绿色生态河流廊道。逐步将永定河恢复为“流动的河、绿色的河、清洁的河、安全的河”，将永定河打造为贯穿京津冀晋的绿色生态河流廊道。

（1）流动的河

河道内外供用水结构进一步优化，实施灌区续建配套与节水改造及高效节水102万亩（1亩=1/15 hm2，下同），压减高耗水农业灌溉面积35万亩，新增节水能力1.41亿m3/a，结合再生水利用和生态补水，河道生态水量2.60亿m3将得到基本满足，地下水超采状况初步缓解。

（2）绿色的河

新增河道防护林面积1.54万hm2，河道防护林体系基本建成，河道内及河岸带生境得到有效恢复，上下游河流生态通道基本贯通，河流生态功能得到进一步增强。

（3）清洁的河

主要入河污染物得到有效控制，COD、氨氮入河量控制在1.41万t/a和0.20万t/a，水功能区水质明显好转，2020年达标率达到76%，官厅、册田、友谊水库水质进一步改善。

（4）安全的河

首先，在污水厂工程建设与夯实水泥土桩技术应用之前，应认真做好选址工作。其中，地基基础施工建设对地质土壤环境的要求较高，因此，在污水厂工程施工建设选择施工实施地址的前期阶段，应做好相应的准备工作。其中，最重要的是根据国家相关要求标准与地质施工准则，结合施工现场的实际情况，科学、系统地对地理地貌以及周边环境进行全面的勘查，污水厂工程的具体施工要求包括：（1）根据污水厂的实际情况与发展需求，需要地基土质密实；（2）污水厂工程施工厂址的地势应相对平坦或起伏较小；（3）对周边建筑物及设施等进行综合检测与考量，避免污水厂工程地基的夯实施工对其他建筑造成影响[1]。

永定河干流堤防达标，骨干河道得到整治，重要防洪保护目标防洪安全得到有效保障。

3.总体布局

按照“以流域为整体、以区域为单元、山区保护、平原修复”的原则，围绕永定河上游水源涵养区、平原城市段、平原郊野段、滨海段等4个区段，分别采取不同的治理与修复措施。

水源涵养区（洋河、桑干河及永定河三家店以上）：涵养水源、水源保护、维持河道基流、保护生物多样性。

平原城市段（三家店至梁各庄）：生态补水，河岸带生态修复，运动休闲娱乐，提升水文化水平。

平原郊野段（梁各庄至屈家店）：彻底解决防洪安全隐患，防风固沙，打造田园生态景观。

滨海段（屈家店至防潮闸）：河滩湿地生态净化，河岸生态绿化，维持入海水量。

4.生态补水

通过实施基本生态环境需水配置，使河流生态水量达到2.60亿m3，丰水期和枯水期流量过程均得到有效满足，永定河生态环境得到有效恢复。永定河三家店至屈家店段形成长145 km、宽10～30 m的溪流与湿地相间的水体景观，屈家店以下河段形成长62 km、宽150 m左右的生态水面并维持入海水量1.1亿m3。

5.重点治理措施

五项治理措施：水资源节约与生态用水配置，河道综合整治与修复，水源涵养与生态建设，水环境治理与保护，水资源监控体系建设。

6.流域管理措施

在流域机构综合管理与协同治理上，提出四项措施：强化流域水资源统一管理，加强河湖空间用途管控，推进水权和林权制度改革，完善流域协同治理机制。

7.项目安排与投资

在项目安排与投资方面，项目分为农业节水与种植结构调整、水量配置与用水保障、河道综合整治、河道防护林建设、水源涵养、水源地保护及地下水压采和能力建设共7类，包含78个项目，总投资370亿元。

三、总体方案实施成效

1.成立部省协调领导小组

组织形式：成立永定河综合治理与生态修复部省协调领导小组，办公室设在国家发展改革委农经司。

主要职责：加强顶层组织协调，统筹研究和协调解决实施过程中的重大问题、部署安排年度重点工作。

重大活动：2017年以来已召开三次全体会议，听取工作进展汇报，协调重大问题，部署年度工作。

2.流域治理首次推行企业化运作模式

2018年6月，永定河流域投资有限公司正式成立，开创了流域治理企业化运作新模式，并与国家开发银行签订《开发性金融合作协议》，共同推动相关项目落地实施。2018年11月，永定河流域投资有限公司与山西省朔州市人民政府签署合作框架协议，开启政企合作新阶段。2018年11月，由永定河流域投资有限公司作为实施主体建设的第一个项目大同市御河段整治工程开工。

3.生态用水保障程度不断加强

（1）签订生态用水保障合作协议

2018年12月，水利部海河水利委员会、京津冀晋四省（直辖市）水利（水务）厅（局）及永定河流域投资有限公司共同签订《永定河生态用水保障合作协议》。作为以流域为单元签署的首份跨省生态用水合作协议，标志着永定河流域上下游协同，在强化节水优先、优化水资源配置、强化水资源统一调度管理、政府市场两手发力上迈出了实质性步伐。

（2）实施生态补水

为实现《总体方案》生态水量目标，按照《永定河生态用水保障合作协议》，2017年以来，海委多次实施生态水量统一调度，从上游册田、友谊、响水堡等水库以及万家寨引黄向桑干河、永定河进行生态补水，补水规模超5亿m3。2019年春季补水期间，官厅水库开闸放水，水头最远到达北京市黄良铁路桥南800 m。

随着生态补水的实施，永定河水生态环境明显好转。2019年春季补水后，自引黄北干线#1隧洞出口至卢沟桥拦河闸下游14 km，形成持续有水河道约501 km，其中卢沟桥以下常年干涸段通水约14 km，形成水面面积约18 km2，河道景观明显改观。永定河平原河道周边地下水水位有较大幅度回升，其中三家店至卢沟桥段两侧10 km范围内地下水水位平均回升4.71 m，卢沟桥以下两侧3 km范围内地下水水位平均回升0.40 m。

4.重点工程建设

按照三年滚动项目清单和任务清单，以水量配置与用水保障、河道综合整治、河道防护林建设、水源地保护及地下水压采等为重点，2017年以来开工建设了北京市妫水河治理、大同市御河整治、张家口洋河综合整治等40余项工程（含单项工程），保障北京冬奥会、世界园艺博览会以及大兴国际机场等重点区域内的工程如期开工建设，总体方案阶段治理目标初步显现。

5.加强河湖生态空间用途管控

按照《总体方案》要求，结合“清四乱”专项整治行动的实施，永定河沿线各地大力治违，已基本清理完毕重点河段河道范围内违法建设的生产厂房、仓库以及集中堆放的生活垃圾、建筑垃圾，河湖生态空间有效管控取得突破性进展。

四、总体方案实践展望

1.坚持两手发力，开创流域治理的新理念、新模式

成功组建永定河流域投资有限公司，实施永定河综合治理与生态修复市场化运作，是落实新时代治水思路“两手发力”的重要体现。事实证明，这种模式既在一定程度上解决了阶段性财政资金短缺问题，又释放了市场活力，同时实现了对流域水问题的系统治理，可最大限度地发挥资金使用效率与效益。这是跨行政区、以流域为整体、以水为单元河流治理市场化运作的实践探索，随着永定河综合治理与生态修复的深入推进，必将积累越来越多的经验、凝聚更为广泛的社会共识，发挥更大的示范效应。

2.坚持系统治理，实现流域生态环境根本性好转

按照《总体方案》明确的总体目标和布局，通过加强流域统筹，践行山水林田湖草是一个生命共同体的理念，突出“水”和“林”两个生态要素，把保障河湖生态用水放在突出位置，加大节水力度，遏制地下水超采，提升水源涵养能力，合理配置外调水，创新协同管理机制，在5～10年内，将永定河打造为贯穿京津冀晋的绿色生态河流廊道。

3.坚持保护和高质量的发展，传承弘扬永定河文明

永定河是传承京津冀晋深厚历史文化的载体，通过永定河绿色生态河流廊道建设，全面贯彻生态治河理念，尊重河流自然规律，坚持保护优先、自然恢复，永定河自然生态系统将逐步得到恢复，生物多样性日趋丰富，悠久灿烂的文化资源将不断被挖掘，人民群众“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的永定河文明将延续不断。

按照《总体方案》目标，到2025年，永定河绿色生态河流廊道将基本建成。上游山区水源涵养能力明显提升，自然保护区、湿地公园以及森林公园建设逐步完善，河流生态水量得到有效保障，水功能区水质进一步改善，生态环境质量将得到进一步提高。