对基础测绘“十四五”规划的若干思考

阮于洲，王晨阳

(自然资源部测绘发展研究中心,北京 100830)

1 形势分析

“十四五”是实施新的“两步走”战略、开启社会主义现代化强国新征程的第一个五年规划期。对基础测绘而言，是面对新形势、针对新需求、适应新环境、应用新技术实现创新发展、转型发展的关键时期[1]，“十四五”规划编制工作实质上是一项适应新形势，在新的历史起点上实现准确定位和高质量发展的基础性工作。

1.1 中央关于基础测绘战略部署

国务院于2015年批复同意了《全国基础测绘中长期规划纲要(2015—2030年)》(国函〔2015〕92号，以下简称“规划纲要”)。其一方面详细部署了“十三五”期间基础测绘发展任务[2]，另一方面也对从2021—2030年的发展作了原则性安排。当前，“规划纲要”提出的现代测绘基准体系建设、基础地理信息资源建设更新、应急测绘能力建设、边境测绘、卫星测绘、新型基础测绘建设等“十三五”发展改革任务不同程度地得到落实。进一步落实“规划纲要”后续部署，需要在对其“十三五”执行情况进行充分评估的基础上，结合时代特点和形势变化，对“十四五”发展思路、目标、任务等进行细化设计，并在此基础上科学编制基础测绘“十四五”规划。

1.2 体制环境和政策形势

机构改革完成后，基础测绘面临着如何落实其在“两统一”中“技术支撑”职责，进一步加快其与土地、地质、海洋等业务板块融和步伐的问题[3]。同时，围绕更高质量地履行《测绘法》关于“为经济建设、国防建设、社会发展和生态保护服务”的职责，还需要从新的“两步走”战略部署出发，深入研究为“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带、创新驱动发展、乡村振兴、军民融合等重大战略任务的实施提供技术支撑等问题[4]。而开展“十四五”规划工作，则是把握战略形势变化，并据此设计基础测绘下一步目标、重点的基础性工作。

1.3 中央关于高质量发展要求

党中央国务院着眼推动生态文明建设、高质量发展等战略落地，高度重视自然资源综合管理和国土空间的合理开发[5]，高度重视人工智能、物联网、云计算、大数据等新技术作为新一轮科技革命和产业变革的核心驱动力的引领作用[6]，出台一系列文件进行部署，力图快速催生新产品、新服务、新业态。基础测绘作为技术性工作，在不断改进服务的同时，也面临着充分利用相关技术发展成果改进生产服务体系的问题，需要通过“十四五”规划研究编制工作，贯彻落实中央国务院决策部署，推进新技术应用，提升基础测绘整体能力和效率。

2 总体思路

基础测绘“十四五”规划编制工作作为政策性工作，需要从“规划纲要”的长远部署出发，以“十四五”期间的基本形势和阶段性特征为基础，以把握发展形势、分析重大问题、形成发展思路、明确重大项目为重点，研究提出“十四五”期间基础测绘发展的总体思路、重点任务、重大工程、保障措施，编制完成基础测绘“十四五”规划。在具体工作中坚持如下原则：

(1) 准确把握和始终围绕发展需求。准确把握新时期我国经济社会发展，尤其是“一带一路”倡议、乡村振兴等新战略，构建人类命运共同体等新思想对基础测绘的新需求。准确把握自然资源调查监测、国土空间规划等自然资源管理新要求。

(2) 着力推进新型基础测绘建设。针对当前基础测绘发展存在的突出问题，围绕形成全国一盘棋、一张图[7]，统筹推进机制和制度改革，着力发展基础测绘新产品和新服务，推动基础测绘全面转型。

(3) 充分体现自然资源管理整体要求。需要将基础测绘放在自然资源整体业务中谋划，贯彻部党组决策部署和对基础测绘的工作要求，注重与自然资源其他业务的衔接和协调[8]。

(4) 坚持科学务实工作作风。在严格遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的决策程序[9]的同时，需要加强调查研究，注重软科学理论方法的实践运用。

3 主要任务

规划工作有一般性工作程序、方法，但基础测绘规划有其专业特点和时代特点，具体到基础测绘“十四五”规划，工作的重点有以下几个方面。

3.1 开展“规划纲要”执行情况评估

规划评估作为规划编制前置性工作，既是总结问题、发现问题，也是为解决问题和提出下一阶段发展思路提供依据[10]。需要对照“规划纲要”原则性要求，选择合适时点(如2018年12月31日)，对规划实施和落实情况进行调研、分析，对规划下一步实施提出建议。

3.2 开展重大问题研究

就“十四五”基础测绘发展重大问题开展深入调研。立足当前形势，需要重点研究和回答的问题包括：

(1) 基础测绘需求分析。分析新时代经济、社会、国防、生态对基础测绘服务的需求。重点分析我国生态文明建设，推进新技术应用，推进形成对外开放新格局等的需求。

(2) 基础测绘在自然资源管理整体布局中的定位。在明确基础测绘在自然资源整体布局中的定位基础上，提出基础测绘相应的工作模式、工作内容、组织形式。

(3) 新型基础测绘建设。在前期新型基础测绘建设理论研讨和生产试点基础上，进一步凝聚全行业关于新型基础测绘共识[11]，明确“十四五”发展主要建设和改革任务。

(4) 基础测绘应用政策。按照新型基础测绘要求，研究提出改进基础测绘成果共享、安全、提供使用等政策措施的思路和办法[12]。

(5) 测绘地理信息军民融合。从中央对军民融合的要求出发，立足现有条件和基础，明确推动测绘地理信息军民融合深入发展的重点领域、主要任务和体制机制[13]。

3.3 开展规划文本起草和咨询论证

在“规划纲要”执行情况评估和重大问题研究基础上，深化研究形成全国基础测绘“十四五”总体思路、主要目标、重点任务、保障措施、重大工程等，提出“十四五”规划文本。

3.4 履行规划报批和印发程序

依法由基础测绘主管部门与“规划纲要”其他联合编制部门对规划内容进行对接，同时按照国家规划管理要求，将基础测绘规划与国家和自然资源领域相关规划进行充分衔接，在此基础上，由相关部门联合印发基础测绘“十四五”规划。

4 相关措施

4.1 严格落实《测绘法》和“规划纲要”要求

需要严格遵循《测绘法》关于基础测绘基本定位、服务范围、分级管理、规划计划、成果更新的规定，特别是对基础测绘规划的体系构成、编制主体、报批方式、组织实施等的规定。同时，“十四五”规划作为“规划纲要”的执行规划，需要根据“规划纲要”执行情况，细化研究“规划纲要”在新的时期的发展思路和任务，编制“十四五”规划。

4.2 同等重视对自然资源管理和经济社会发展的服务

基础测绘作为自然资源管理工作的组成，面临着为自然资源管理提供“技术支撑”的现实需求。但是当前越来越多的专家倾向于将基础测绘仅仅作为自然资源管理的技术支撑，忽略了《测绘法》关于服务经济社会发展的规定精神。在规划编制工作中，应当纠正这种思想趋势。一方面，做好基础测绘支撑自然资源管理的规划设计；另一方面，统筹谋划面向全社会的更高质量的基础测绘公共服务供给。

4.3 注重将国土测绘与地理信息工作贯穿起来

《测绘法》规定“建立地理信息系统，应当采用符合国家标准的基础地理信息数据”[14]。其中的“符合国家标准”实际上是对地理信息数据的基本要求，这意味着数据本身要准确、权威、可靠，要更加注重对需求内容的调研，要更加注重对服务成效的评价。因此，需要从构建完整的业务链条的角度，对基础测绘的后端建设和前端应用统筹考虑，在安排数据库、测绘基准体系等建设性任务的同时，同步部署改善“天地图”内容和功能等应用性任务，建立部门内部地理信息建设和服务有机协同、地理信息需求和供给有机联动的制度安排，更加集约、高效地实现对经济社会发展的服务。

4.4 做好规划衔接的同时体现地方特色

基础测绘规划涵盖国家、省、市县三级。地方基础测绘规划既是国家级规划的下级规划，也是本地的专项规划[15]。一方面，地方规划编制需要加强与国家级规划在目标、任务、措施、规划期等的衔接，形成全国一盘棋；另一方面，还要从本地区对经济社会发展的统筹安排部署和面临的实际需求出发，确定本地基础测绘目标、任务，使规划突出地方特色，突出对地方重大战略规划的支撑服务功能。机构改革后，市县基础测绘管理得到加强。因此，各地方还应当按照《测绘法》相关要求，指导市县级基础测绘规划编制，通过规划编制夯实基层基础测绘管理职能，并形成由国家、省、市县三级规划组成的，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的基础测绘规划体系。

4.5 高度重视研究和凝练重大项目

“十四五”规划编制工作一方面是要在新的发展环境和要求下理清思路，明确路径。更重要的是，通过规划编制工作做好项目储备，针对发展中的功能短板，按照强基固本，拾遗补阙，补弱固强，深入挖潜的原则，凝练提出体系完整、重点突出、互补性强的“十四五”重大项目清单，通过重大项目建设保障规划落地，推动基础测绘高质量、跨越式发展。

5 结 语

从当前面临的战略形势和要求出发，分析了基础测绘“十四五”规划编制工作所应当着重关注的问题，对做好各级基础测绘规划编制工作提出了具有较强针对性的意见建议。其中主要结论在国家级基础测绘规划编制工作中得到采纳和应用，对于省级、市县级规划编制也具有参考意义。