南阳市人社系统行政应诉存在问题及对策建议

□李 军 石 垒

近年来，南阳市人力资源和社会保障局的行政诉讼案件持续呈上升态势。行政诉讼案件数量的上升，一方面表明群众依法维权的意识不断加强，另一方面也反映了一些单位行政行为不当，侵犯了当事人的合法权益。依法行政的核心和实质是制约和规范行政权力，而行政诉讼案件是检验政府行政机关依法行政能力水平的一个重要标准。按照全面推进依法行政、建设“法治人社”的要求，行政机关应当自觉接受法院监督，促进行政行为的规范，提高依法行政的质量和水平。为此，南阳市人社局对全市人社系统行政诉讼案件现状进行了一系列调研活动，先后组织16个局属单位和12个县区人社部门法制机构负责同志召开行政诉讼工作座谈会、到南阳市中级法院和2个基层法院行政庭开展交流活动、分赴4个县区社保经办机构现地调研，对当前南阳市人社系统行政诉讼案件的特点、规律有了一定认识，并针对人社系统行政诉讼案件中存在的问题提出对策建议。

一、当前行政诉讼案件的特点规律

（一）案件数量上升趋势明显

2016年、2017年、2018年第一季度，市局机关同期分别接收行政诉讼案件5起、17起、35起，同期行政案件数量成倍增长。进入2018年第三季度，案件数量上升趋势依然明显，在一定时期内可能会成为常态。其主要原因有：一是用人单位和职工依法维权意识和维权能力普遍增强。从2015年5月1日新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》正式实施以来，从制度上、源头上解决了“立案难、审理难、执行难”问题，人民群众维权意识不断增强，在全国范围内行政案件数量大幅增长。二是人社领域与民生息息相关，社会关注度宽泛。尤其是就业、社会保障、人才、工资和劳动关系等方面，作出的具体行政行为关系群众切身利益，人民的诉求矛盾相对集中。三是一些单位和个人借用法院执行立案登记制度滥用诉权。个别单位和个人在职业律师等专业法律人士的指点下，借司法程序之名，行拖延执行之实，无理缠诉、变法复议，浪费司法、行政资源。

（二）案件种类分布相对集中

尽管案件数量不断增长，案件类型不断拓展，但是整体上看，案件种类分布相对集中的特点没有变。从2016年以来全市人社系统行政诉讼案件涉及业务种类看，在已结的92起诉讼案件中，工伤认定74起，占80.3%；工伤保险费支付3起，占3.3%；医保费用支付4起，占4.3%；养老保险待遇支付3起，占3.3%；办理退休2起，占2.2%；失业保险待遇支付2起，占2.2%；信息公开2起，占2.2%；保险费征缴2起，占2.2%。诉讼案件主要集中于社会保障五大保险领域，尤其是工伤认定案件占比最重。

（三）行政机关违法形式多样

在2016年以来全市人社系统已结的21起行政败诉案件中，确认程序违法的案件5起，占23.8%；实体违法、具体行政行为被撤销的案件14起，占66.7%；严重违法、确认无效的案件1起，占4.75%；撤销具体行政行为、判决变更的案件1起，占4.75%。4种行政机关违法形式在行政诉讼案件判决中均有体现，但占比不均衡。

二、人社系统行政败诉的主要原因

在近几年依法行政的具体实践中，尽管人社系统面临行政诉讼争议案件数量不断增大的态势，但合法行政、合理行政仍然占据主流，执法队伍素质不断提高，科学决策制度逐步建立，依法行政水平呈不断提升的趋势。针对行政败诉问题，通过分析认为，主要有主、客观两个方面原因。

（一）主观方面

1.行政应诉能力偏低。出庭应诉对法律素养要求较高，机关工作人员对业务相关的法律法规掌握比较清楚，但是缺乏必要的法学素养和应诉经验，难以准确把握案件应诉技巧，抓不住关键环节点。而原告大多委托专业律师出庭应诉，导致我方在诉讼中处于劣势。例如，在医院上班的程某经过某门诊科室时，有人推门碰到其头部，后感不适在该院检查，诊断为脑梗塞、脑动脉狭窄、高血压Ⅱ期，遂向行政机关申请认定工伤。行政机关受理后，作出不予认定工伤决定。程某向法院提起诉讼，并把其本人自行在当地司法鉴定所出具的司法鉴定意见书作为证明脑梗死发展演变与头部所受到外伤可能存在因果关系的证据，行政机关出庭应诉人员因经验不足，没有对该鉴定意见的证据来源和证明效力提出质疑，导致行政机关败诉。

2.应诉程序意识不强。有的单位领导对诉讼案件不够重视，接到法庭答辩和提交答辩证据的通知后，提交答辩不及时、提交证据不完整的问题时有发生；还有的单位法人参加出庭不严肃，对案件掌握不清、准备不充分，向法庭阐明专业政策的内容和适用标准含糊不清，导致法庭答辩自说自话、答非所问，影响了法院判决。还有的行政执法程序性不强，对申请、受理、审查、决定、送达5个环节的时间要求、告知义务尽责不够，导致执法质量下降、损坏群众利益，承担行政责任和行政诉讼结果。

3.对法律法规理解有偏差。在执法过程中，有的单位对社会保障制度设置初衷理解不深，没有确立社会保险“取之于民、用之于民”理念，对“擦边”“两可”类型的案件，在尊重事实的基础上，没有站在保护弱势群体的立场做出具体行政行为，理解政策不全面，死搬硬套，甚至断章取义，造成执行政策的偏差，从而导致法官在实践司法理念的自由裁量中“碰壁”，造成被动地接受法院判决文书作为执行政策的依据。

（二）客观方面

1.条例法规内容规定不明确、不具体。在现行的社会保险法律法规中，除《中华人民共和国保险法》是由全国人大常务委员会立法外，其它条文规定均是行政法规、部委（省）规章或其它规范性文件，条文规定弹性较大，操作尺度难把握，容易给过度维权的单位和个人可乘之机。

2.举证工作有困难。根据《行政诉讼法》规定，政府对涉诉的具体行政行为负举证责任。而在社会保障工作中，做出具体行政行为前由申请人承担举证责任。由于客观原因，尤其是在工伤认定中，大部分采取书面审查形式，无法在第一时间到达事故现场固定证据、调查证人，在举证中处于被动地位，导致一“证”不慎全“诉”皆输。

三、改变行政败诉被动局面的对策建议

彻底扭转行政应诉败诉率较高的被动局面，并非一朝一夕之功。既要着眼当前，快速遏制败诉率居高的势头；又要立足长远，打牢整个人社系统的法制建设基础。

（一）建立有效法制工作网络

发挥政策法规的牵头作用，积极向省厅法规处、市政府法制办汇报法制工作，协调相关业务单位与司法审判机关有效对接，与兄弟市、各县区和市司法机关建立稳定有效的法制工作网络，建立和完善政府机关法律顾问制度，充分发挥律师在行政诉讼中的作用，形成纵向顺畅、横向紧密的人社法制工作合力。

（二）加强依法行政监督检查

建立健全内部监督机制，强化依法行政监督。建立行政执法过错责任追究制度，研究探索制定界定行政执法过错行为，明确追究方式、深度。加大行政执法监督工作力度，形成依法行政的有效机制，预防和化解行政争议，减少法律风险。要充分利用现代化手段加强行政执法监督，按照省、市政府要求，积极推进“互联网+政务服务”，加快实现服务审批事项“一网通办前提下的最多跑一趟”，提高政府机关行政执法的透明度。要畅通信访、投诉举报等渠道，自觉接受群众监督。

（三）进一步规范完善行政应诉机制

在调查研究、总结经验的基础上，积极主动与省厅、法院沟通，各级领导尤其是劳动保障经办机构的法人要主动履职尽责，做到热点应诉主动出庭应诉，充分发挥政府法律顾问的作用，做到有诉必参与、难诉必到庭。进一步完善和规范行政应诉工作办法、程序制度、证据制度和法律文书格式，减少和杜绝“技术性”败诉。

（四）加大法制宣传教育力度

组织干部职工认真学习《行政法》《行政处罚法》《行政诉讼法》《行政复议法》《信息公开条例》等法律法规，提高法律素质。营造学法、遵法、守法的良好社会氛围，切实增强用人单位和广大劳动者、参保人员依法维护权利、自觉履行义务的意识。主动争取和配合新闻媒体，加大就业、社保、人事人才、劳动关系等政策法规宣传力度，力避群众误解，减少行政诉讼案件的发生。（作者单位：南阳市人力资源和社会保障局。）