乡村规划助力乡村环保法制研究

何渊博

[提要] 通过对湖南省部分乡村进行实地调研，发现乡村地区目前依旧存在的环境问题，分析造成环境问题的主要因素，发现解决的优势路径。进而在分析湖南省乡村规划建设问题基础上，对进一步完善乡村规划建设、促进其更好地助力乡村环境保护提出一些法制对策。

关键词：乡村;规划建设;环境保护;法制

中图分类号：D912.6 文献标识码：A

收录日期：2019年8月28日

早在2006年发布的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2006]1号）中就已经提出要加强村庄规划和农村人居环境治理，但由于多种因素的影响，我国乡村环保事业未完全达到预期效果，因此2018年发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》（中发[2018]1号）再次强调要推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局。因此，立足实证研究，从乡村环保现状入手，以乡村规划建设为切入点，通过完善乡村规划建设使其更好地助力乡村环境保护、助力“农村美”目标的实现有其意义所在。

一、调研情况简介

为使调研地的选取具有均衡性、代表性，本文选取了经济条件较差、自然环境相对较好的湖南省隆回县和经济条件好、自然环境相对较差的湖南省邵东市的部分乡村作为调研地。为了最接近实际、了解最贴近人民群众的环境问题，以及保证调研人群的全面性，本次调研的对象主要为调研地区的村民，同时也对基层工作人员和其他一些人群进行了咨询访问。本次调研主要采取实地考察的方式了解乡村环境现状，同时对乡村居民和村干部进行了一些走访。调研时间为2019年7月。

二、湖南省乡村环境问题简析

通过实践发现目前存在的乡村环境问题是解决乡村环境问题的第一步，在调研过程中发现目前湖南省乡村环境问题主要体现在以下几个方面：

（一）垃圾和污水处理不当。虽然《关于改善农村人居环境的指导意见》（国办发[2014]25号）和《湖南省农村人居环境整治三年行动实施方案（2018-2020年）》（湘办发[2018]24号），对垃圾和污水的处理都提出了较高的要求，但在实地考察过程中发现目前农村地区的垃圾和污水处理依然效果不佳。虽然每户居民都已发放垃圾桶，但是由于缺少有效监督及居民环保意识不强使得居民垃圾投放不规范，并且即使垃圾投放在垃圾桶内但由于缺少科学分类以及下一步的收集转运，使得垃圾最终得不到有效处理。这就使得散户垃圾散堆放形成微型垃圾场、集中居民集中堆放形成小型垃圾场的局面依旧存在。对于污水处理，在调研地区虽然有些乡村采用了三格化粪池或人工湿地模式进行处理，比如邵东市火厂坪镇，但由于造价及居民改厕意愿等因素导致其普及率并不高。另一方面，居民的用水习惯也难以改变，使得大量居民的生活污水还停留在洗完就泼、门前就是污水池的无处理状态。此外，农业生产垃圾和生产水污染问题依旧有待进一步解决。

（二）畜禽排泄物未科学利用。《全国第一次污染源普查公报》显示，在农业污染源当中，畜禽养殖业排放的化学需氧量、氮、磷污染的排放量分别为1，268.26万吨、102.48万吨、16.04万吨，分别占此类污染物全国排放总量的41.9%、21.7%、37.9%。粪、尿的产生量分别是2.43亿吨和1.63亿吨。可见，畜禽排放的污染物数量是相当大的。在调研过程中发现农户以家庭为单位养殖的主要有鸡鸭以及少部分的猪，对于粪污还是以农村的原始方式进行处理，即放在猪栏或者鸡圈里面自然发酵后作为肥料使用。而农村的小规模养殖场由于监管不严在处理此类污染物时也存在不规范之处，比如不加处理而直接用水冲洗。可见对于此类本可以作为有机肥或者沼气等新能源原料的物品，在农村地区尚未得到充分科学地利用進而成为了环境污染的一大因素。此外，对于人类的粪污也存在同样的问题。

（三）村容村貌缺乏乡村美感。村容村貌是由村庄建筑、林草地、农田、水体、历史遗迹等组成的自然——经济——社会复合型生态系统。在调研中发现，随着农村经济的发展，农村新建房屋增长迅速，但是存在建房布局杂乱、违法占用耕地、建房无特色缺乏欣赏性等问题，使得村容村貌的美感大打折扣。农村空心房问题突出、未严格落实一户一宅制度，在浪费土地资源的同时也使得乡村风貌受到影响。并且农村的一些小微型企业也影响着农村环境的青山绿水，比如在邵东市简家陇镇，一家采石场的开采使得山林遭到严重破坏，大片的黄土石块裸露，严重损害了“看得见山，望得见水，记得住乡愁”的美好乡村愿景。

（四）乡村环境问题原因简析。以上三点总结了在调研过程中发现的乡村环境问题，为更好地解决这些问题，对其原因进行准确分析至关重要。首先，环保基础设施建设困难、乡村环保事业资金短缺直接导致了乡村垃圾、污水以及畜禽排泄物难以得到科学处理，而住房分散客观上导致了垃圾、污水以及畜禽排泄物的集中收集处理更加困难，并且住房杂乱分散也导致了村容村貌的破坏。其次，政府职能部门未形成工作合力、环保长效机制不健全使得乡村环保缺乏长期的强制力保障。最后，村民环保主人翁意识及法律意识淡薄是乡村环保问题最大的内因。

三、以乡村规划建设助力乡村环境保护优势分析

乡村人居环境规划建设的目标是改善乡村的自然生态环境，保护和发扬传统地域文化特色以及实现人居空间活动的有序移动，从规划的角度研究乡村人居环境并促使其健康发展，是一项意义深远的工作。乡村规划建设对于乡村环境保护的重要作用也已得到政府的重视，比如在《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（中发[2019]1号）、《关于推进农村“厕所革命”专项行动的指导意见》（农社发[2018]2号）、《关于改善农村人居环境的指导意见》（国办发[2014]25号）、《关于加强农村建房管理的通知》（湘政办发[2016]81号）等一系列文件中均有体现。

具体而言，从理论上看，乡村规划建设对于解决影响乡村环境保护的因素的优势主要体现在以下几点。首先，通过乡村规划建设可以使乡村建房规范化、集中化。带来的好处就是环保基础设施建设的难度降低、节省环保资金，比如污水处理管网不用再建那么长、可设置集中化的分类式垃圾桶，使污水和垃圾更易集中处理。合理规划人居房屋和禽畜圈舍以及厕所的建设，可以使人畜粪尿更容易无害化、资源化利用。且合理的房屋布局规划可以有效提升村容村貌，合理的乡村产业规划可以助力农业生产垃圾和生产水污染的治理。其次，通过落实和完善“多规合一”制度，可以厘清政府各职能部门的权责，使其相互协调形成工作合力，从而更好地助力乡村环保执法工作的开展。再次，规划建设有较强的期限性和阶段性，在对乡村进行规划建设的过程中可以有效促进环保长效机制的完善。最后，在规划执法过程中，落实谁执法谁普法制度，可有效提高村民环保主人翁意识和法律意识。

四、湖南省乡村规划建设中存在的问题

（一）城乡二元规划立法局限有待进一步破除。《城乡规划法》的实施虽然使得乡规划和村庄规划统一纳入到城乡规划的范畴，但从实际内容来看，改变了法律名称并没有彻底改变立法上“重城市、轻农村”的局面。比如，该法第十七条规定了城市总体规划、镇总体规划的规划期限而第十八条关于乡规划、村庄规划的规定中却没有规定。再比如该法第四十四条仅对城市、镇规划区内进行临时建设的管理进行了规定，但对于乡村规划区内的临时建设管理却没有提及。

（二）规划执法层面的问题。主要体现在乡镇基层执法力量薄弱缺乏强硬的执法权限、专业规划技术人员不足、对一些拆违案件的调查取证和强制执行难度大以及执法程序设置不科学等等。另外，由于规划编制本身科学性不足，导致政府各部门规划执法权责不清，使其不能很好的形成工作合力，进一步加大了规划执法的难度。

（三）集中建房存在法律上的障碍。合理的集中居住对于乡村环境的保护具有重要意义，但在对乡村建房进行集中规划时可能会与我国目前的宅基地法律制度相冲突。依据我国现行宅基地法律制度，宅基地使用权的权利主体具有身份性和封闭性的特征，而跨村组进行集中建房势必会打破这一制度。

（四）规划科学性、民主性不足。主要体现在以下四个方面：第一，规划未充分考虑乡村经济实际，过于超前;第二，各部门各自规划不相协调，导致各规划之间缺乏有机联系;第三，由于一方面套用城市现成模式，另一方面有限于经费不足，导致了乡村规划千篇一律、缺乏乡村本土特色;第四，乡村居民没有充分参与到规划编制和实施的过程中来，其主体性作用未充分发挥，导致规划工作在推进的过程中“上热下冷”，缺乏民主性。

（五）规划建设经费不足。一方面规划编制本身所需费用较大，制定一个行政村的规划所需费用一般为10万～20万元;另一方面乡村规划中所包含的环保设施以及其他基础设施的建设费用也很大。基层财政负担较大，难以完全承担起庞大的乡村规划建设费用，而由于乡村规划建设的公益性、非营利性，致使其他资本向这一领域投资的意愿也不强，譬如PPP模式在这一领域就不太常见。

五、乡村规划建设助力乡村环境保护法制对策

“法制”也就是法律和制度。如董必武先生所说：“现在世界上对于法制的定义，还没有统一的确切的解释。我们望文思义，国家的法律和制度，就是法制”。法律以其规范性、国家强制性、稳定性等诸多特性成为当今世界各国用以解决社会问题的可选方案。针对上文对于乡村规划建设现状的分析，结合乡村环境问题实际，拟提出以下几点法制对策，以期通过完善乡村规划建设促进其更好地助力乡村环境的保护。

（一）进一步破除“城乡二元”规划立法局限，助力乡村环境针对性保护。有法可依是实现依法治国的关键一步，法律体系自身的完备性是实现法治社会的必要条件。就《城乡规划法》而言，破除“城乡二元”的规划立法局限，首先要区分乡村和城镇的不同特征，有区别地设计出适合乡村和城镇的不同规划管理制度及程序。其次，立法要全面理解“城市”和“乡村”，要意识到它们是两种既有联系又有区别的社会发展现象，不能简单的将“乡村”作为行政意义上的区域划分而要重视乡村的自然特征、整体性特征。再次，要将“多规合一”制度上升到法律层面，以促进规划成体系，厘清政府各职能部门在规划建设中的权责，形成工作合力。最后，在一些具体制度上要对乡村规划进行特殊规定，比如在立法上对乡村规划的深度进行合理限制，以免规划脱离乡村经济社会现状。立法上应针对乡村规划建设的特殊性对村民参与规划建设作出制度设计，以充分发挥乡村规划建设中村民的主体性作用，增强规划的民主性。此外，在上位法对乡村规划进行立法优化后，各地区应当针对各自乡村不同的环境特征而制定出相应的配套措施，有针对性地设计出有利于本地区乡村环境保护的乡村规划建设制度。

（二）完善乡村规划执法制度，助力乡村环境保护执法难的解决。首先，要加强人才队伍的建设，适当增加基层的编制配给;其次，在将事权下放的同时要给予基层执法队伍相适应的执法权限，让基层政府即“看得见”也“管得着”;再次，精简和完善执法程序，让违法建房等违法行为消灭在萌芽阶段;最后，完善执法监督和考核制度。以此方能增强乡村环保执法权威性，助力环保执法长效机制的建立健全。

（三）推进宅基地法律制度改革，助力乡村环境集中管理、集中整治。针对目前我国宅基地法律制度对乡村集中建房的障碍，应积极进行跨村组调配宅基地试点，探索宅基地法律制度改革的经验，以便对乡村居民进行适度的集中建房规划，助力乡村环保基础设施的建设、村容村貌的提升、垃圾污水的集中处理等等。

（四）创新乡村规划建设经费投入机制，助力乡村环境保护资金问题的解决。乡村规划建设的经费与乡村环境保护的经费虽不能完全等同，但是乡村规划建设的很多项目其本质上就是对乡村环境的改善，譬如对环保基础设施的建设、对房屋的规划建设等。因此，解决乡村规划的建设经费问题在很大程度上就是对乡村环保资金问题的解决。目前财政对于乡村规划建设的经费投入正在逐步加大，但是还不足以完全支撑起乡村规划建设巨额的支出。因此，有必要探索多元化的资金投入机制，比如PPP模式、村民使用者付费模式等等，并制定相应的法规使其法制化、制度化，防止资金的不合理使用，使经费的投入和使用公开透明，提高利用率。

（五）调动村民积极性，发挥其主体性作用，激发乡村环保内生动力。村民规划意识和环保意识的提高，对于规划的落地、环保执法工作的开展具有极其重要的意义。一方面在进行规划编制和环保决策的时候要让村民有效参与，使其意识到规划和环保与其生活息息相关，以此调动其积极性;另一方面在规划和环保执法过程中要加强法制宣传，增强老百姓的法制意识和责任意识。另外，应当利用权利激励机制，增强老百姓的环境权利观念，使其出于对自身权利的维护而更加自觉的保护环境。同时，可以利用以奖代补、奖惩并举等机制激发村民的环保积极性。

六、结语

乡村规划建设对于乡村环境保护意义重大，从某种程度上来说二者有着共同的价值追求，因此通过实践调研发掘乡村环境现存的问题以及乡村规划存在的不足，以法制手段有针对性地对乡村规划建设进行完善以促进其更好地助力乡村环境的保护，有其逻辑自洽性和优势所在。

主要參考文献：

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[5]董必武.董必武选集[M].北京：人民出版社，1985.