中国特色农业支持保护之路——70 年中国农业支持保护制度变迁（下）

文/方言

新中国70 年，国家依据农业发展的阶段性特征，出台了有针对性的农业扶持政策，逐步形成了较为完整的政策体制和农业支持保护制度。20 世纪90 年代后期，随着中国加入WTO，国内农业支持政策吸取了国外经验，更侧重于机制的建立。从补贴机制、价格机制、生态补偿机制的演变中可以看出时代背景和中国农业与世界农业接轨的历程。

三、农业补贴机制的建立与完善

1995-1999 年，我国粮食连续丰收，粮食供给实现了从长期短缺到总量平衡、丰年有余的历史性变化，随之出现了粮食面积下降、产量下降、产粮大省粮食调出量下降等新情况、新问题。2003 年10 月，国务院针对当时粮食产销形势，提出在粮食生产中必须坚持省长负责制、坚持立足国内解决粮食问题、坚持决不放松粮食生产的三项原则，强调要正确处理农业结构调整和发展粮食生产、农民增收与发展粮食生产、产区和销区、市场机制与宏观调控等四个关系，并根据党的十六届三中全会的要求，提出了对粮食主产区和农民更直接、更明确、更有力的综合性措施。此后，国内农业生产进入了补贴时代。

（一）“四项补贴”政策由生产导向转为以绿色发展为导向

“四项补贴”政策是指农作物良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴和农机购置补贴。

良种补贴始于2002 年，补贴规模由最初年度1 亿元增至2011年的220 亿元，补贴范围由东北三省和内蒙古的大豆扩大到水稻、小麦、玉米、高油大豆和油菜（长江流域）、马铃薯原种，以及藏区青稞和花生等作物。种粮农民直接补贴始于2004 年，资金116 亿元，来源为粮食风险基金，其中103 亿元作为13 个粮食主产省的种粮农民补贴， 2007 年后，资金规模稳定在151 亿元。农资综合补贴始于2006 年，受国际能源价格上涨影响，国内化肥、农用柴油价格攀升，在国家出台对生产企业补贴并控制批零差价等措施后，为弥补化肥、柴油价格上涨造成的种粮成本上升，中央财政安排120 亿元对农民实行农用生产资料价格补贴。2009 年，按“价补统筹、动态调整，只增不减”的原则，实施动态调整机制，补贴金额根据化肥、柴油价格的变化而调整，新增补贴向主产区倾斜，2012年补贴规模达到了1078亿元。

粮食直补、良种补贴、农资综合补贴政策对调动农民种粮积极性、实现粮食产量“十一连增”起到了重要作用。但从执行情况看，也存在着一些问题。一是政策的针对性不强、补贴按承包面积发放，与农民种粮脱钩，已变为普惠性的收入补贴，政策边际效应递减；二是我国化肥农药施用长期超标，农资综合补贴更刺激了化肥用量，与环境保护目标相悖等。因此，现行政策已不适于农业发展形势，政策目标应由生产性导向转为以绿色生态导向，兼顾普惠性和重点支持。2015 年，在相关省开展了 “三项补贴”合并为农业支持保护补贴改革试点，支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。中央决定2016 年在全国推开“三项补贴”改革。2018 年，农业支持保护补贴中央资金1442.4 亿元，其中84%的资金用于耕地地力保护，其余用于支持适度规模经营。

大规模的农机购置补贴始于2008 年，当年全球爆发金融危机，国家启动了内需政策，农机补贴资金由40 亿元增至130 亿元， 2014年达到237 亿元。2008-2018 年中央财政农机购置补贴资金累计已近2000 亿元，加上地方层层补贴，发达省区购机补贴比例高达60%以上。农机购置补贴提高了我国农业机械化综合水平和农业生产能力，推进了现代农业发展，并带动了农机工业的发展。但是，由于前期补贴制度不完善，补贴资金存在跑冒滴漏现象，影响补贴效率；补贴资金量大，造成一些企业过度依赖补贴，研发内生动力不足，产品同质化严重。

除四项补贴外，2007 年起国家还对生猪、奶牛良种繁育以及渔用柴油也给予了补贴。

（二）建立政策性农业保险制度，受灾损失有保障

中国农业保险业务起步于1982年。2002 年之前，由于农业保险风险大，经营成本高，农险业务发展缓慢，一度出现萎缩。进入新世纪，随着农村多种经营的发展，农民对保险需求越来越迫切，建立符合我国国情的有政策扶持的农业保险制度刻不容缓。

2004 年，中央1 号文件提出，“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”。2005 年，宁夏、内蒙古、湖北、云南、北京、黑龙江、四川、安徽、重庆等9 个省的部分地市相继开展农业保险试点。保障品种扩大到包括奶牛、生猪、烟叶、西瓜等多种牲畜和农作物。2005 年上半年，农险保费收入4.27 亿元，同比增长22.63%，超过了2004 年全年的保费收入（3.96 亿元），初步扭转了农业保险逐年萎缩的局面。2007 年，中央财政在吉林、内蒙古、新疆、江苏、四川、湖南6 个省对大豆、玉米、小麦、水稻、棉花、能繁母猪等6 个品种保险实施了保费补贴，并鼓励地方政府设立保险保费补贴。财政部先后发布了《能繁母猪保险保费补贴管理暂行办法》《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》和《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》等文件，对玉米、水稻、小麦、棉花、马铃薯、大豆、花生、油菜、糖料、能繁母猪、育肥猪、奶牛、天然橡胶、森林、青稞、藏系羊、牦牛等17 个品种实行保费补贴。2012 年，农业政策性保险已扩大到全国。2016 年，主要农作物承保面积达到11 亿亩，参保农户超过2 亿户。农业保险保费总收入达到417 亿元，各级政府补贴318 亿元，其中中央财政补贴158 亿元，保险赔付金额348 亿元。

现行的农业政策性保险具有广覆盖、低保障的特点，但农作物保险金额仅覆盖物质与服务费用，未包括人工成本和土地成本，而上述两项近几年增长较快，在农业生产总成本中的份额也逐年上升。为进一步提升农业保险的保障水平，探索完善市场化的农业生产风险分散机制， 2018 年，财政部在河北、内蒙古、辽宁、安徽、山东、湖北6 省各选4 个县开展为期3 年的农业完全成本保险和收入保险试点。完全成本保险的保险金额覆盖物质与服务费用、人工成本和土地成本等农业生产总成本；收入保险的保险金额体现农产品价格和产量，覆盖农业生产产值。农业保险的保障水平进一步提高。

四、完善价格形成机制，推进市场化改革

提高农产品价格是调动农民生产积极性的最有效手段。2004 年以来，我国先后建立了最低收购价格及临时收储政策，并根据政策执行情况和市场供需状况进行了市场化改革。

（一）建立最低收购价格及临时收储政策，保护农民生产积极性

2004 年放开农产品价格后，为保护农民利益，稳定粮食生产，国家对主产区稻谷、小麦实行最低收购价政策。2007 年以后，先后对主产区玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等实行临时收储政策。最低收购价和临时收储政策的意义在于当主产区市场价格低于最低收购价格或临时收储价格时，由国家指定企业直接入市收购，引导市场价格回升。由于最低收购价和临时收储价格的定价原则是以保收入促生产为目的，导致价格水平以“小步快跑”的形式快速提高，2007-2013 年小麦、玉米提价幅度为60%，籼稻提价幅度为88%，粳稻价格提高了1倍。最低收购价格或临时收储政策执行后，国内粮食价格稳步上升，玉米、棉花、油料、食糖价格总体高位运行，有效地调动了农民种植积极性，保证了主要农产品生产稳定，增加了市场供给，为稳定物价总水平、保持国民经济持续较快发展起到了重要支撑作用。

但是，随着国内外农产品市场的变化，最低收购价政策和临时收储政策也积累了一些矛盾和问题。由于定价原则以保收入为目标，国家对农民的补贴包含在价格之中，是一种“价补合一”的直接价格支持政策。由于价格水平提高较快，带动了市场价格逐年上升，影响了市场价格机制作用的正常发挥。一是托市价格高于市场价格，导致农产品加工流通企业自主经营空间缩小；二是政府直接收储数量越来越大，造成巨大的财政支出和主产区的库存压力；三是由于国际市场农产品价格大幅走低，国内价格由以往低于国际市场转为高于进口成本，导致小麦、玉米、棉花等大宗商品价格倒挂，进口激增。2012 年玉米、棉花进口均超过500 万吨，食用植物油进口800 多万吨，进口量均为历史最高水平。2013 年，棉花收储量超过总产量的90%。鉴于国内水土资源和生态环境压力，农产品进口将成为常态，需要在确保产业安全的前提下统筹考虑进口产品的优先序。形势逼人，必须加快农产品市场化改革，与时俱进地推进农产品价格形成机制和市场调控体系改革。

农产品最低保护价格、临时收储价格及目标价格 单位：元/斤

（二）开展目标价格试点，探索市场形成价格机制

2013 年，党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定中提出要健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。完善农业保险制度。完善主要由市场决定价格的机制。完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用。

完善农产品价格形成机制的基本思路是，以分离价格形成和政府补贴的“目标价格政策”为切入点，在保障农民利益的前提下充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，由市场决定价格，推动最低收购价格和临时收储政策向“价补分离”方向转变，促进产业上下游协调发展。目标价格政策是在市场形成农产品价格的基础上，通过差价补贴保护生产者利益的一项农业支持政策。一是政府不干预市场价格，企业按市场价格收购，有利于恢复国内市场活力，提高国内农产品的市场竞争力。二是将政府对生产者的补贴由包含在价格中的“暗补”变为直接支付的“明补”。 政府补贴的透明，有利于减少中间环节，提高补贴效率。在推进改革的策略上实行分品种施策、渐进推进，平稳过渡，并减少中间环节，提高补贴效率。

2014 年，国家选择东北地区大豆和新疆地区棉花进行目标价格补贴试点，相应取消大豆和棉花的临时收储政策。试点阶段的目标价格水平采取生产成本加基本收益的方法确定，每年确定一次，以便根据试点情况变化及时调整。当年新疆棉花目标价格为每吨19800 元，东北三省和内蒙古大豆目标价格为每吨4800 元。当市场价格低于目标价格时，国家启动目标价格补贴。目标价格在作物播种前公布，以向农民和市场发出明确信号，引导农民合理种植，安排农业生产。

相对现行农业补贴而言，目标价格补贴对生产的激励作用主要有两点：一是将按照计税面积发放的普惠制补贴改为与作物实际种植面积或产量、销售量挂钩，多种多补，不种不补。二是目标价格补贴与市场价格挂钩，市场价格低于目标价格时才发补贴，价差越大补贴越多。

从新疆棉花试点看，改革成效明显。2014-2016 年新疆棉花目标价格分别为19800 元/ 吨、19100元/吨和18600 元/吨，试点期间，新疆棉花价格完全由市场供求形成，国内外棉花价差大幅缩小，在市场价格大幅下降的情况下，农民种植棉花保本有收益。新疆实行目标价格后，市场棉花价格一路下行，由每吨19000 元降至13000 元，与关税配额内进口棉花的价差由每吨4700 元降至1600 元，配额外进口无利可图，棉花进口量由试点前的415 万吨降至2016 年90 万吨，国家储备棉去库存效果明显。而棉农通过价差补贴，依然有收益。2017-2019 年，新疆棉花继续实行目标价格，价格水平为每吨18600 元，同时对新疆享受目标价格补贴的棉花数量进行上限管理，超出上限的不予补贴。

大豆目标价格试点期间，价格水平定为每吨4800 元。由于定价水平偏低，政策效果不明显。大豆目标价格虽遏制了大豆面积的继续下滑，但未能解决玉米、大豆品种结构不协调问题。因此，2017 年国家取消了大豆目标价格政策，与玉米政策一并考虑。

（三） 建立“市场化收购+生产者补贴”制度

2008 年，国家在东北三省和内蒙古启动实施玉米临时收储政策，临时收储价格在保持两年稳定后开始上升，从0.75 元/斤提高至2013 年 的1.12 元/ 斤。2015 年 玉米临时收储价格回调至1 元/斤。虽然玉米临时收储政策调动了农民种粮积极性，但在实际执行过程中，临时收储已演变为固定收储，且收储价格的逐年提高，从客观上扭曲了市场价格信号，既造成了国内外价格倒挂，也严重影响了畜牧养殖和玉米加工业发展。2016 年国家决定取消玉米临时收储政策，在东北三省和内蒙古实行“市场化收购+生产者补贴”制度。

2017 年，由于大豆目标价格试点的政策效果不理想，且玉米、大豆在同一种植区，执行不同的收购政策既不利于平衡二者收益，也无益于作物的结构调整，因此，国家将大豆目标价格调整为“市场化收购+生产者补贴”。2018 年，玉米生产者补贴亩均为110 元，大豆生产者补贴亩均为210 元，中央财政安排补贴资金约380 亿元。

五、实施生态补偿，修复绿水青山

新中国成立以后，由于经济建设和保证农产品供给的压力，毁林开荒、开垦草原、湿地，加上管理方式的粗放，造成水土流失、土地沙化、草原退化，生态环境恶化。1998 年特大水灾后，党中央国务院作出封山育林、退耕还林还草、加强生态建设的部署，要求全面停止长江、黄河流域上中游天然林采伐，森工企业转向营林管护，相继规划了天然林保护、退耕还林（草）、退牧还草、京津风沙源治理、“三北”、长江、珠江等防护林体系建设、小流域治理等六大生态工程。1999 年8 月到9 月，时任国务院总理朱镕基同志到陕西、云南、四川调研时提出，由于禁伐天然林造成的地方财政减收，国家予以补偿；要调动广大群众的积极性，对退耕还林的农民认真落实扶持政策。由此，国家开始实施对生态修复和建设重点区域的补偿政策。

（一）实施天然林保护及退耕还林工程，再造秀美山川

1998 年，中共中央国务院出台了《关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》，提出了“治水必先治山，治山必先兴林”的思路。当年，在重点国有林区进行天然林保护工程试点。1999 年，全面停止长江上游、黄河流域上中游的天然林采伐，并在四川、陕西、甘肃开展退耕还林试点，因地制宜造林种草，恢复林草植被。2002 年，在长江上游、黄河中上游省区全面启动退耕还林工程，根据地区差异，退耕户每亩可得到100～150 公斤粮食（原粮）与20 元现金补助，补助年限以还草、还经济林和还生态林不同形式分别按2 年、5 年和8 年计算，国家向3200 万退耕农户提供种苗费补助和口粮补助。这是我国在生态保护政策中第一次对农民进行生态补偿。由于粮食供需形势的变化，2006-2013 年，退耕还林工程转入巩固成果阶段，不再扩大退耕面积。2014 年，在粮食产量实现“九连增”后，国家启动了新一轮退耕还林工程，着重对坡耕地和严重沙化耕地实施还林还草。到2020 年预计将全国具备条件的坡耕地和严重沙化耕地约7940 万亩退耕还林还草。目前，退耕还林每亩补助1600 元，退耕还草每亩补助1000 元。2017 年中央财政用于退耕还林还草补助资金达到998 亿元。经过20 年项目实施，退耕还林工程区生态环境得到显著改善，森林覆盖率平均提高3 个百分点，每年产生生态效益总价值1.38 万亿元。同时，促进了农民生产方式转变、农村劳动力转移和农业结构调整，农民直接从补助政策中受益，带动了当地脱贫。

（二）实施退牧还草及草原奖补政策，恢复草原植被

2000-2002 年，原国家计委会同农业部实施了草原建设项目，取得了一定成效。在此基础上，2002年10 月，国务院西部开发领导小组第三次会议决定把草原保护提到议事日程上来，启动退牧还草工程。实行休牧育草、划区轮牧、封山禁牧、舍饲圈养。项目区有内蒙古、新疆、青海、宁夏、甘肃、四川、云南、辽宁、吉林、黑龙江、西藏、陕西等12 个省区及兵团的279 个县（旗、团场）。国家预算内基本建设投资对草原围栏、人工饲草基地、草种补播建设给予了补助。截至目前，中央累计投入资金300 多亿元，全国草原围栏面积已超过14亿亩。

虽然退牧还草工程取得了成效，但是牧民维持生计和增收主要靠增加牲畜饲养量，随着牧区人口增加，牧区草原超载、过牧的问题仍未得根本解决，牧民收入水平普遍低于农区。2010 年，国务院拟召开全国牧区工作会议，责成国家发展改革委牵头研究一揽子牧区扶持政策，启动了草原生态保护补助奖励机制。

草原生态保护补助奖励机制核心是对开展草原禁牧、实施草畜平衡的牧民给予奖励补贴。奖励范围从2011 年在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省（区），扩大至2012 年的13 个牧区省（区）。2016 年新一轮草原生态保护补助奖励政策开始实施，对内蒙古、四川、云南、西藏、甘肃、宁夏、青海、新疆（含兵团）等8 个省（区）实施禁牧补助、草畜平衡奖励并提高了标准和绩效评价奖励，对河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江（含农垦总局）等5 个省实施“一揽子”政策。年度财政补助及奖励资金为180 多亿元。到2019 年，中央财政累计投入草原奖补资金已超过1400多亿元。

（三）治理农业环境，实行农业资源休养生息

2013 年我国南方发生了镉大米事件，受到全社会对农产品质量安全的高度关注。把住农产品质量安全关，关键在“源头”，农产品产地环境对农产品质量安全犹为重要。以习近平同志为核心的新一届领导集体高度重视生态文明建设，党的十八大、十八届三中全会对建设生态文明、促进可持续发展作出了部署。根据党中央部署和国务院要求，国家发展改革委会同有关部门编制《农业环境突出问题治理总体规划（2014-2018》》。《规划》提出实施耕地重金属污染治理、农业面源污染综合治理、地表水过度开发和地下水超采综合治理、新一轮退耕还林还草、退耕还湿、农牧交错带已垦草原治理、东北黑土地保护等7 大工程，明确了各项工程的治理区域、技术路线和主要建设内容。《规划》经国务院批准，于2014 年实施。由于规划目标任务是按照“有限时间、有限范围、有限目标”提出的，旨在试点示范，探索各类农业环境突出问题的治理模式和运行机制，因此选择有代表性的地区给予支持，重点放在治理耕地。2014-2016 年，中央财政安排100 多亿元作为下列项目补偿：湖南耕地重金属污染治理区开展10万亩连年休耕试点，对休耕农户给予每年每亩1300 元（含治理费用）的现金补助；河北黑龙港地下水漏斗区实行100 万亩季节性休耕试点，休耕农户给予每年每亩500 元的现金补助以及对东北黑土地保护的补偿。中央预算内基本建设资金也对上述项目予以支持。在此基础上，有关部委出台了《耕地草原河湖休养生息规划(2016-2030 年)》，提出“用养结合、永续利用”， 实现耕地保护与利用的协调发展。

结语

2019 年中央1 号文件明确，坚持农业农村优先发展总方针，必须坚持财政投入优先。虽然我国农业支持保护制度已经基本建立，各级财政对农业农村的支持仍在不断加大，国内农业支持总量也达到了一定水平，但是，面对复杂多变的国际市场， 面对WTO 改革的新形势，我国的农业支持保护制度还需要不断完善，政策需要与时俱进，特别要在遵循国际规则，提高政策的精准性、提高资金效率方面下功夫，使农业支持保护制度既符合中国国情又具有中国特色。