治理假冒伪劣问题的“第四条道路”：消费民事公益诉讼及其枢纽制度

整治消费乱象，保护消费者权益，其要点莫过于治理假冒伪劣问题。假冒伪劣商品的高发态势，不仅严重侵害了消费者的人身财产权益，也侵害了其他合法生产经营者的权益，对市场竞争秩序及社会治理效果都造成了恶劣影响。为了治理假冒伪劣问题，国内外都选择了法律手段予以规制。从大陆法系和英美法系典型国家消费者保护法的本质上考察，消费者运动与私法发展的双重推动，使得消费者法具有稳固发展的基础与推动力。［1］（P131）相较之下，我国也先后在一些法律中专门加入了相关条款予以重点规制。但是，消费实践中假冒伪劣问题的屡禁不绝，背后反映的是监管型思路的立法、执法和司法无助于对假冒伪劣问题实现标本兼治。而消费民事公益诉讼兼具消费者运动属性和私法属性，被认为是纾解假冒伪劣治理困境的一剂良方。究竟其与其他既有制度的关系如何？当前制度实施不畅原因何在？面对诸多问题，是否存在一种枢纽制度，使得各类问题迎刃而解？如果存在，该项制度应当如何建立并完善？本文拟就上述问题进行分析并给出制度完善建议。

一、消费民事公益诉讼：治理假冒伪劣问题的“第四条道路”

在过去很长一段时间，我国治理假冒伪劣问题主要存在三种制度途径：一是刑法制裁手段，即通过适用我国《刑法》第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”下的第140条至148条相关规定对构成相关罪名的行为定罪判刑。二是行政处罚手段，即通过发挥行政执法部门职能对违法分子予以打击，如工商行政管理部门或其他有关执法部门根据我国《消费者权益保护法》第56条之规定，对制假售假者可处以责令改正、警告、没收违法所得、处以违法所得1倍以上10倍以下的罚款或者处以50万元以下的罚款、责令停业整顿、吊销营业执照等行政处罚。其三是民事诉讼救济方式，即由消费者通过民事诉讼的方式追究制假售假行为人的违约或侵权责任，通过追索赔偿实现损害权益救济。理论上而言，这种三位一体的制度保障已经形成了一个完备的“防护网”，但从近年来我国制假售假屡禁不绝的客观情况就可看出，这三种制度救济似乎并没有发挥出“组合拳”合力。其原因自然是多方面的，上述三种制度客观存在的局限性无疑是其中的重要原因之一。

首先是刑事制裁方面，刑罚的严苛性以及罪名构成要件、成立要件使得纳入刑罚惩罚视野的假冒伪劣行为认定范围较为狭窄。一般认为，刑罚具有最强的制裁功能，因而也是打击假冒伪劣产品的重要法律手段。但我国当前刑法在规制假冒伪劣产品上至少还存在以下几个缺陷。其一是根据罪刑法定原则，刑法意义上的制假售假犯罪行为必须在犯罪主体、犯罪客体、犯罪主观方面、犯罪客观方面或行为该当性、行为违法性、行为有责性方面符合法定要件，由于司法资源有限，实践中往往只有造成严重损害时，司法机关才能对以假冒伪劣方式侵害消费者合法权益的行为启动刑事追责程序，另外大量的假冒伪劣由于未造成严重后果或者涉案金额不大而无法适用刑法进行制裁。其二是传统的“产品”的认定较为严格，司法实践中大量文化产品等无形物品往往不被认为是刑法中的“产品”。其三是刑事法律的滞后性也决定了其无法应对新形势下的假冒伪劣犯罪行为。如作为打击假冒伪劣犯罪行为兜底条款的生产销售伪劣产品罪，该罪系以销售金额为最主要的定罪依据，这种规制模式在互联网时代下的跨平台、跨国境网络销售时却存在取证、认证等难题［2］(P48)，导致犯罪成本较低从而无法形成有效威慑。

其次是行政监管方面，监管部门的职能割裂以及监管失灵导致效果不佳。考虑到刑事制裁本身的严厉性以及我国长期以来注重行政监管的治理模式，行政监管被认为是打击假冒伪劣产品的最主要方式。例如在食品安全治理方面，我国基本的治理模式是以食品链为基础的全程监管，同时以各部门权力划分为前提的分段、分品种监管模式。这种单一化的治理路径也存在几个问题：其一是由于监管机关本身执法资源有限加上可能存在的利益交错，其同样存在普遍的“监管失灵”问题。其二是产品质量监管部门的职能割裂阻碍了执法整体成效。以农资产品的监管为例，在2018年国家机构改革之前，根据《肥料登记管理办法》规定，监管主要职能部门是农业局，工商、质量监督部门也在各自职能分工下负有相应职责，但在2015年5月，一个由冒充专家讲师和专业业务员不法分子组成的“化肥忽悠团”到河南某地虚假宣传假化肥功效并导致一百多户购买假化肥的农户遭受农作物大面积枯死损害时，受损农户将事件反映到监管部门时，却遭遇了“踢皮球”的问题。该事件实际上是我国假冒伪劣行政监管的一个缩影，具有普遍性。其三是受到政府工作目标的制约，监管部门也往往在“产业发展”和“维护消费者权益”两类目标之间游离，很大程度上也削弱了行政监管的效用。

最后是民事救济方面，小额分散利益的特殊形态以及制度设计的缺漏导致传统民事救济难以奏效。一是现实消费领域中绝大多数消费者的利益都表现为一种小额分散利益［3］(P199)，而由于诉讼程序的特殊性，这类诉讼存在明显的诉讼效益不经济问题，作为个体的消费者很难有提起诉讼的动力。尽管为弥补该问题，我国在《消费者权益保护法》和《食品安全法》中还分别确立了三倍赔偿和十倍赔偿的惩罚性赔偿规则，但在很多消费品中其维权成本和收益仍呈现出明显的不均衡性。二是诉讼规则的制约也影响了消费者维权的效果。我国民事诉讼实行“谁主张谁举证”的举证原则，虽然我国《侵权责任法》将产品侵权作为一种特殊侵权类型予以规制，即实行严格责任，但消费者仍需就损害后果与侵权行为具有因果关系等方面承担举证责任，否则其面临败诉风险。此时，生产企业和消费者的实力悬殊特征就明显体现出来，这导致大多数消费者都不会轻易地就假冒伪劣问题提出诉讼救济。为弥补这一问题，我国民事诉讼中还确立了代表人诉讼这一机制，但该制度的运行同样背离了制度设计的预设和初衷，不仅法院屡屡拒绝使用该制度，而且有当事人往往无法推选出代表或者推选后又互不信任，结果反而导致案件矛盾进一步激化。［4］(P68)

正因为上述三种方式在规制消费领域假冒伪劣问题上的局限性，消费民事公益诉讼制度这种具有新的制度内涵、承载新的功能预设的诉讼机制开始进入公众视野并先后在我国《民事诉讼法》《消费者权益保护法》中得到正式采纳。立法者坦言消费民事公益诉讼制度是基于弥补既有消费者权益保护机制的不足、加强消费者保护的考虑。［5］(P55)其实质就是建立在传统诉讼利益理论和两造诉讼原则基础上的传统诉讼机制已难以适应新的社会背景下消费者利益保护的需要。［6］(P83)由于消费民事公益诉讼制度突破了传统诉的利益以及直接利害关系人等理论桎梏，通过承认并鼓励那些超越个人利益追求的适格起诉主体采取诉讼的方式为维护消费者权益提供了制度保障。因此，消费民事公益诉讼制度也被认为是维护消费者合法权益中除刑事制裁、行政监管、传统民事私益诉讼之外的“第四条道路”，对于维护消费者利益而言具有重大的理论价值和实践意义。

二、我国消费民事公益诉讼面临的诸多困境

消费民事公益诉讼制度的确立无疑是我国消费者权益保护中的一项制度创新，但任何制度要发挥出预设的效果都有赖于相关的配套保障机制，否则都只是“看上去很美好”。自2012年我国《民事诉讼法》第55条率先规定了民事公益诉讼制度、2013年《消费者权益保护法》第47条正式规定了消费民事公益诉讼制度以来，这一制度的运行效果却并不理想。据统计，截至2016年4月，人民法院受理的消费民事公益诉讼案件仅有3件且都以和解撤诉方式结案。［7］可见，该制度在运行中也面临着一些困境，具体而言集中表现为以下四个方面。

（一）适格起诉主体范围过窄

消费民事公益诉讼的适格起诉主体问题主要是指何种主体有权以自己的名义提起该诉讼。根据我国《消费者权益保护法》第47条，能够提起消费民事公益诉讼制度的适格起诉主体只有中国消费者协会以及其在省、自治区、直辖市设立的消费者协会（有些地方的组织名称则为消费者委员会）。此外，根据2016年最高人民法院《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，法律规定或者全国人大及其常委会授权的机关和社会组织提起的消费民事公益诉讼也具有起诉主体资格，但目前为止仅有检察机关被全国人大常委会进行了授权。因此，目前消费民事公益诉讼案件的适格主体仅有省级以上的消协和各级检察机关，不仅没有吸收之前被很多学者呼吁的赋予公民个人起诉主体资格的建议，而且将数量更多的地市及县区两级的消费者协会排除在起诉主体之外。如此规定，被认为是有利于防止滥诉、符合中国消费者组织的实际状况、有利于消费民事公益诉讼的可执行性，且和现行司法和行政救济制度相协调。［8］(P101)但从近年来相关案件过于稀少的现状来看，这些理由很有必要重新审视。一方面，滥诉的制度考量不必然意味着对消费公益诉讼起诉主体资格进行严格管制。界定滥诉与否应当以是否存在救济需要——在消费领域则表现为是否存在被大肆损害的消费者公共利益——为实质标准。如果确实存在救济需要，即使是案件数量较多也不能视之为“滥诉”。当然，立法者在保障诉讼价值的前提下基于诉讼效率考虑采取适当方式对起诉条件予以适当限制也是被允许的，如《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第13条规定的诉前程序。从诉讼成本与效益角度考量，市、县级消费者协会在启动诉讼程序、收集证据等环节具有更大优势。因此，排除设区市或者县级消协组织的起诉主体资格则显然过于武断。

（二）诉讼请求不尽合理

根据已有规定，消费民事公益诉讼案件中的诉讼请求限于两类，一是要求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等责任方式，二是确认不公平格式条款无效。这一规定被认为是参照了欧盟、德国、日本以及我国台湾地区将消费公益诉讼定位为“禁令诉讼”或“不作为诉讼”的做法［9］(P321-322)，排除了损害赔偿这一最主要的侵权责任承担方式在消费民事公益诉讼中的适用。但是不同于制度的文本规定，最近在司法实践中出现的“消费公益赔偿之诉”却意外收到了良好的社会效果。［10］相较于之前法院受限于法律文本的制约进而对消费民事公益诉讼损害赔偿诉讼请求的拒绝，此案宣告了在新《消费者权益保护法》实施以后，消协组织关于公益诉讼的赔偿性请求首次获得法院支持。［11］(P6)这种规范与实践的游离无疑对我们提供了启示，即将诉讼请求定位于不作为之诉是否合理。实际上，根据2016年最高人民法院出台的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作办法》第3条规定，检察机关提起民事公益诉讼时可以提出要求被告赔偿损失的请求。这种根据不同起诉主体而实行差异化请求的制度设计，不免引起人们的质疑。而且，消费民事公益诉讼的救济范围实际上既包括实际损害也包括损害危险，完全以禁止诉令规制这种潜在的危险是否有效也值得怀疑。当然，之所以没有采纳赋予消费民事公益诉讼起诉主体损害赔偿请求权，更务实的理由可能在于操作上的障碍，如损害赔偿之诉举证复杂、操作困难、赔偿金的计算、分配等问题多、审理难度大，受害消费者人数众多且分散使得人数和遭受的损失都难以确，以及即便损害赔偿诉讼请求获得支持损害赔偿金的分配也难以做到对受损消费者的全覆盖和公平均衡。

上述问题之所以长期困扰司法机关，根本原因还是在于消费民事公益诉讼与消费者私益诉讼之间的关联耦合。和环境利益被认为是典型的公共利益不同，消费者利益能够还原为单个消费者主体的私法利益，只是由于不特定消费者这个量变因素引起的质变，才导致法律将其“拟制”为法律上的公共利益。当涉及损害赔偿这一请求时，如果无法理顺消费民事公益诉讼的起诉主体和传统消费私益诉讼的原告之间的赔偿请求，那么主张在消费民事公益诉讼中主张损害赔偿确实面临实质上的障碍。但这种障碍并非是必然的，更多的是理论上的夸大和想象。从充分保障消费者合法权益的制度目的来看，消费民事公益诉讼要发挥出效果就必须发挥出“威慑——补偿”的双重功能，威慑功能不仅应当包括制止和预防，而且还应对经营者的不法利益予以剥夺，补偿功能则意味着赋予起诉主体以损害赔偿请求权，事实上该双重功能定位并不一定会导致前述困扰司法实践的难题无法化解。［12］(P168-179)

（三）激励约束机制的长效运行存在困难

就消费民事公益诉讼制度而言，由于人们对于公共利益普遍具有“搭便车”心理，故其要实现长期稳定运行就必须通过制度激励予以保障，而这种保障主要有三种方式［13］(P113)：一是公益诉讼基金。公益诉讼基金的设立可以为诉讼的顺利进行提供资金支持。公益诉讼基金的来源在设立初期以国家财政支持为主，以私人捐款、消费民事公益诉讼赔偿金和一定比例的胜诉奖励金为辅。起诉主体提起消费民事公益诉讼时，可能涉及的鉴定费、诉讼费以及律师费等可以从基金获得支持。二是胜诉奖励机制。起诉主体提起消费民事公益诉讼保护消费公益，是一种需要较高觉悟的利他主义行为，法律不能要求所有公民都有这样的举动，只能通过胜诉奖励的方式来鼓励这种行为。公益诉讼耗资巨大，完全依靠私起诉主体自掏腰包，以牺牲私人利益为代价保护消费公益既不合理也难以持久。胜诉奖励机制就是最大程度地利用“理性经济人”的利己本性，实现与消费民事公益诉讼利他理想的协调。三是“败诉方负担”规则。即起诉主体提起消费民事公益诉讼后，如果取得胜诉结果，则相关诉讼成本由被告承担，反之则由自身承担的一种诉讼成本分摊方式。但由于消费民事公益诉讼在威慑和补偿功能定位上的弱化和缺失，实际上目前消费民事公益诉讼制度的激励约束机制主要集中在第三种方式。相较于诉讼中需要投入的时间、金钱和人力成本，企图仅通过败诉方负担规则实现对起诉主体的激励既不合理也不现实。这也在很大程度上造成了本来起诉主体资格就已经十分苛刻的消费民事公益诉讼制度更加无法在实践中得到适用，从而制约了制度效果。

三、公益诉讼提存制度：综合解决消费民事公益诉讼诸困境的枢纽制度

消费民事公益诉讼在当前阶段面临的诸多困境看似纷繁复杂，实则存在着这样一种联系：出于对滥诉的担心，过分限制了适格起诉主体的范围。出于对消费民事公益诉讼与消费私益诉讼应当截然分开的追求，立法层面回避了消费民事公益诉讼能够提起惩罚性赔偿诉讼请求的明文规定。上述两方面的过度限制一方面使得消费民事公益诉讼的案件数量畸少，另一方面也使得绝大多数消费民事公益诉讼案件的诉讼请求均为禁令禁止型诉讼，与金钱无涉，进而使得公益诉讼的三类主要激励机制或失去了重要补充来源，或失去了适用前提。因此，破解消费民事公益诉讼的诸多困境，最直接的办法莫过于确定一种枢纽制度，能够一揽子解决上述三类问题。笔者认为，引入债权领域中的“提存制度”就可能是一个新的制度突破口。

提存具有广义和狭义两种内涵，广义上的提存是指将金钱、有价证券及其他财产寄存于作为国家机关的提存部门，再由他人自提存部门领取该财产，进而达到特定目的法律制度［14］(P141)，包括清偿提存、担保提存、执行提存、保管提存等多种制度。而狭义上的提存就是指清偿提存,它是指在一定条件下,债务人或其他清偿人将无法履行的给付提交提存机关,以消灭债权债务关系的制度。［15］(P92)目前，我国《合同法》中也确立了清偿提存制度。消费民事公益诉讼中的提存制度，是指在确立消费民事公益诉讼损害赔偿制度的条件下，将胜诉判决的损害赔偿金交付提存机关，遭受实际损害的消费者可通过消费凭证和相关证据领取赔偿，剩余部分则纳入消费者公益基金的制度方式。在消费民事公益诉讼制度中引入提存制度，可以发挥综合解决消费民事公益诉讼诸困境的重要作用。

首先，提存制度能够预防起诉主体范围扩张可能引发的滥诉。当前消费民事公益诉讼起诉主体范围过于狭窄是制度运行效果不佳的一个重要原因，而防止滥诉被认为是一个重要理由。那么，如果将起诉主体扩张至地市级或者县级消协乃至公民个人，滥诉就必然会发生么？按照理性人假设，任何人作出某种行为都是基于理性计算即“成本——收益”考量下的决策。由于具有获得损害赔偿的预期，如起诉主体范围过大确实可能导致诉讼急剧增加从而反过来增加司法救济效果。但根据公益诉讼理论，诉讼中的损害赔偿不能直接归属作为公益代表的起诉主体而应当用于公共利益。那么，能够支持损害赔偿的消费公益诉讼本质上仍然是私益诉讼，其损害赔偿金额实质上也是对消费者私益的赔偿，如果赔偿金额首先都是通过提存方式交付提存机关而非起诉主体，那么对于那些企图通过诉讼获取远大于自身损害的赔偿款的起诉主体而言，其目的显然无法实现，因此提存制度能够发挥预防滥诉的良好效果。

其次，提存制度对消费民事公益诉讼和私益诉讼紧张关系的消解。消费民事公益诉讼能否提起惩罚性赔偿的诉讼请求？这是消费民事公益诉讼和私益诉讼产生重要联系的前提。根据李友根教授分析，我国《消费者权益保护法》第47条规制的行为事实上不能简单解释为消费民事公益诉讼［16］(P6-7)。因为“侵害众多消费者合法权益”中的“众多消费者”实际上包括三种情形：一是众多消费者是可特定化的个体；二是无法特定化的消费者，由于已购买相关产品或服务且权益受到损害的消费者往往可以特定化因而属于第一种情形，故这一类情形主要是指未来的潜在消费者，由于无法特定化且涉及不特定多数人权益，故属于典型的公益诉讼；三是难以准确判定的特定个体，由于生产高度社会化，此种情形往往是消费领域“众多消费者”呈现出的最主要类型，但实践中很多经营者尽管保存有交易记录却往往不记载特定交易对象身份信息故难以实现对消费者个人的特定化，如三鹿奶粉事件中数以万计的受害人虽然客观上是特定的，但在现代经销模式下三鹿集团不可能记载这些受害者的特定信息，此时只能以消费凭证、人身损害鉴定等证据予以事后“回溯”确认。显然，第一类情形因属于私权损害故能够获得损害赔偿，第二类情形由于实际物质损害尚未发生故通过禁止诉令亦能提供救济，第三种情形下不特定多数人已经遭受了实际物质损害，如果法定主体无法通过《消费者权益保护法》第47条确立的诉讼机制获得损害赔偿，那“有损害就有救济”这一民事领域的核心理念实际上就沦为空谈。基于这一理由，消费民事公益诉讼应将损害赔偿（某些条件下还包括惩罚性赔偿）纳入诉讼请求内容之列。

既然在消费民事公益诉讼制度下起诉主体可以对被告提出损害赔偿请求，那么问题的关键就变成了赔偿所得的归属以及赔偿的目的。［17］(P29-30)如前所述，能够获得损害赔偿的消费民事公益诉讼始终面临着“形式上”公益而“实质上”确属私益的内在张力。要消解这种紧张关系，就应当在公益之形式和私益之实质之间作出制度上的协调。建立消费公益诉讼损害赔偿金的提存制度，就是首先承认损害赔偿金具有私益之本质属性，直接由人民法院将损害赔偿金交付作为中立第三方的提存机关进行提存，遭受损害的消费者则可凭消费凭证、损害证明等证据进行申报并主张可归属于自身的那部分赔偿金额。而对于剩余无人主张的赔偿金部分，则将其纳入公益诉讼基金并作为对今后其他公共利益保护的经费。在这一阶段，消费民事公益诉讼的损害赔偿金则体现出了典型的公益属性。通过在消费民事公益诉讼中引入提存制度，不仅回应了该领域中公益与私益之间的交错关系，而且也在技术上处理了公益损害和私益损害何者优先救济的问题，从而消解了该领域中公益诉讼与私益诉讼之间的紧张关系。此外不得不提的是，从消费民事公益诉讼的被告角度而言，“任何大规模的消费者集团诉讼中的和解都可以看作是一场交易”［18］(P374)，提存也有利于被告实现与起诉主体和消费者的和解，将诉讼对自身的不利影响降到最低。

最后，提存制度有利于激励机制的长效运行。如波斯纳所言：“服从法律更多的是一个利益刺激问题，而不是敬重和尊重的问题。”［19］(P297)消费公益诉讼维护的是众多权益受到侵害的消费者个体，从集体行动的逻辑可知，要使一项行为符合社会利益最大化的要求，就必须对该项行为主体采取一些强制或其他某些特殊手段。这些强制或其他某些特殊手段就是奥尔森所称谓的“选择性激励”。［20］(P40-42)由于消费民事公益诉讼制度的首要价值追求仍然是对消费公共利益的主张和维护，因此在激励选择的制度设计上就应当重点围绕公共利益本身而非直接的物质性回报。那么，通过提存制度将消费民事公益诉讼中部分损害赔偿金在无人认领的情况下纳入公益诉讼基金，不仅能够实现维护消费公益的初衷，而且也在很大程度上解决了公益诉讼基金的资金来源问题、败诉者承担规则和私人起诉主体胜诉奖励制度的适用前提问题。这在当下消费民事公益诉讼除检察机关以外只能由省级以上消协提起的当下，尤其具有重要的意义。

四、消费民事公益诉讼提存制度之初步构建

提存制度能够预防滥诉，有助于缓和消费民事公益诉讼与消费私益诉讼之间的紧张关系，更有利于公益诉讼激励机制的长效运行，因此这是当前完善消费民事公益诉讼制度中的重中之重。考察我国既有的法律制度，只有《合同法》的第91条、第101-104条规定了提存制度，其将提存作为终止合同权利义务关系的事由并就合同领域内提存的原因、风险责任、法律后果等问题作了基本规定。此外，我国司法部还于1995年出台了《提存公证规则》，从实体和程序两方面对提存行为进行了具体的规范。在2006年经全国人大常委会通过实施的《公证法》中，进一步明确了提存职能属于公证机构业务范围，公证机构因而成为当前唯一的法定提存机构。可见，当前我国已经初步建立了提存制度，但其适用领域仍然限于合同债权领域。考虑到我国《合同法》总则部分发挥着债法总则功能，因此关于提存的相关规定也能适用于其他债之关系。［21］(P10)要将提存制度引入消费民事公益诉讼中，还有必要结合消费民事公益诉讼的特殊属性进行制度上的进一步完善。笔者认为，以下四个方面为当前消费民事公益诉讼提存制度初步建立需要重点关注之处。

（一）应当提存的情形

无论是国内外，提存都被作为债之关系消灭的原因加以规定。在提存制度的适用中，根据我国《合同法》相关规定，必须满足如下情形：（1）提存人与提存受领人之间存在债权债务关系；（2）因债权人原因而导致债务难以履行；（3）标的物适合提存；（4）向有管辖权的提存部门提存。那么在消费民事公益诉讼中，只有符合如上这些构成要件，才能使用提存制度。如前文分析，在消费民事公益诉讼制度中，存在禁止诉令、确认无效和损害赔偿这三种责任形式。由于消费民事公益诉讼主要是一种侵权诉讼，因此这些责任形式也都是债的具体表现。但就禁止诉令这一责任形式而言，由于其具体责任形式是停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉，其是否履行到位与债权人（既不特定多数人的消费者）并没有实质关联，显然无法适用于提存。同理，确认不公平格式条款无效也是如此。换言之，只有在具有损害赔偿内容的消费民事公益诉讼中，才具有提存的适用空间。

（二）被告支付款项提存程序

在构建消费民事公益诉讼提存制度时，应当重点完善损害赔偿金提存的程序。根据现有的提存程序规则，今后可以适当作出如下完善：（1）首先应当由承担损害赔偿义务的生产销售假冒伪劣产品侵权人向提存机关提交提存申请。由于损害赔偿必须经过司法程序才能确认，因此其在申请中应当基于诉讼裁判文书所确认的基本事实写明提存的原因、标的物数量。与合同债务中的提存不同，由于消费民事公益诉讼中的债权人并不特定，因此无需在申请中具体载明标的物受领人的姓名、地址等具体身份信息，但需写明符合领取提存赔偿金的相关条件。（2）由承担赔偿责任的侵权人按照判决要求向提存机关交付相应的提存标的物。由于在消费民事公益诉讼中只有货币适合提存，因此对该货币进行保管一般表现为提存机关在指定银行设立提存账户。（3）在提存机关指定银行账户收到提存人即侵权人的赔偿金后，其应当向提存人出具提存公证书。根据提存制度，此时提存人的债务从提存之日起即告消灭。（4）向提存权人送达提存通知。在上述第一点中提存人在向提存机关提交提存申请书等材料时，应当附具提存通知书。当提存后，应当将提存通知书送达提存权人。［15］(P97)

（三）消费者领取提存金的程序

如前所述，消费民事公益诉讼中的损害赔偿金应当优先用于填补消费者个人受到的损害，但由于消费实践中绝大多数生产经营者无法对人数众多的消费者进行特定化识别，因此才有引入提存制度的必要。与合同领域不同的是，该领域中的提存受领人即债权人基本都是合同项对方因而具有特定性，但在消费民事公益诉讼中，提存受领人不仅人数众多（对于某些大企业生产经营假冒伪劣产品而言，受害人可能分布在全国、人数多达数万乃至数十万），而且无法知晓其特定身份信息。此时，就应对作为提存受领人的受害消费者如何领取提存金进行严格的限定。一般而言，消费者要领取提存金只需证明其消费者身份即可，此时通过提供相关消费凭证就可以认定。但由于该阶段的利益补偿实际上属于以公益诉讼形式维护私人利益，因此应当在认定消费者上保持更审慎的态度以避免冒充消费者领取相关补偿现象。同时，也应当设定消费者领取提存金的法定期限。根据《合同法》第104条，债权人可以随时领取提存物,但债权人对债务人负有到期债务的,在债权人未履行或提供担保之前,公证机构根据债务人的要求应当拒绝其领取提存物。由于消费民事公益诉讼中消费者支付产品对价后就完成了全部履行义务，因此消费者在赔偿请求权的除斥期间内可以随时领取相应提存金。

（四）提存金充公程序

法谚有云：“法律不保护躺在权利上睡觉的人。”提存物领取权并非永久存在，其同样存在相应的行使期限，且这种期限应当定位为除斥期间，即受领人在特定期限内没有领取则丧失了提存物的领取权。根据《提存公证规则》第21条规定，从提存之日起超过20年无人领取的提存标的物视为无主财产，公证处在扣除提存的相关费用后将其余额上交国库。可见，在该规则下是将提存物领取权的除斥期间设定为20年的，但根据《合同法》第104条第2款，又将合同债权的除斥期间设定为5年，超过5年则提存物扣除提存费用后收归国家所有。对于消费民事公益诉讼中的损害赔偿金而言，确立类似的规则具有重要意义，原因在于通过除斥期间使那些不积极行使权利的消费者所享有的损害赔偿请求权归于消灭，从而能够确保部分损害赔偿金用于消费者公共利益支出。但与《提存公证规则》和《合同法》下均将剩余提存物收归国有不同，为了实现保护消费者公共利益的目的，宜将剩余的损害赔偿金纳入消费者公益基金用于支付维护消费者公益活动相关费用。